CC - A356-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-356/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas La Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer del trámite de una acción popular en la que se alega la presunta violación de derechos o intereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta de adecuación de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir y facilitar el acceso a las personas en situación de discapacidad. Esto, cuando las instituciones financieras son personas jurídicas de derecho privado y las pretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la función administrativa (función de recaudo), por lo que, se debe privilegiar la competencia residual asignada en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 del Código General del Proceso.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO N° 356 DE 2023

Referencia: expediente CJU-1804

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga y el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo

241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El señor Augusto Becerra presentó acción popular en contra de la entidad financiera Bancolombia S.A.,1 con el objetivo de que esta adecue su infraestructura para garantizar la existencia de baños públicos adaptados a las necesidades de las personas que se movilizan en silla de ruedas, en las diferentes instalaciones y sedes de las que dispone la entidad accionada en el territorio nacional. En su escrito, alegó que, la omisión de Bancolombia S.A. implica la vulneración de las siguientes disposiciones: la Ley 361 de 1997,2 la Ley 232 de 1995,3 el literal b del numeral 2 de la Ley 12 de 1987,4 la Resolución 14861 de 19855 del Ministerio de Salud y Protección Social, el artículo 88 de la Ley 1801 de 20166 y la Sentencia C-329 de 20197 de la Corte Constitucional. Como único hecho, señaló que “la entidad bancaria accionada, no cuenta en sus inmuebles donde presta el servicio al público a nivel país, con baño público apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, cumpliendo normas Icontec La vulneración o agravio ocurre a lo LARGO Y ANCHO DEL TERRITORIO PATRIO (sic).”8 1 Expediente digital CJU1804. Archivo “01. ACCIÓN.POPULAR”. 2 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación <en situación de discapacidad> y se dictan otras disposiciones.” 3 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales."

4 "Por la cual se suprimen algunas barreras arquitectónicas y se dictan otras disposiciones." 5 “Por la cual se dictan normas para la protección, seguridad, salud y bienestar de las personas en el ambiente y en especial de los minusválidos.” 6 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.” 7 M.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Ibidem. Pág. 1.

2. Adicionalmente, el accionante invocó las siguientes tres pretensiones:

(i) ordenar al banco accionado que construya una unidad sanitaria pública apta para ciudadanos con movilidad reducida que se desplazan en silla de ruedas, con el propósito de garantizar el cumplimiento de las disposiciones que considera vulneradas y que, esto sea realizado en un término no mayor a 30 días en la agencia o sede accionada; (ii) aplicar el artículo 349 de la Ley 472 de 199810 relativo al incentivo económico que se debe reconocer al actor popular (quien interpuso la acción) y conceder las costas a su favor; (iii) aplicar el artículo 42 de la Ley 472 de 1998 y exigir una póliza para el cumplimiento de la orden dada en la Sentencia; (iv) tener como prueba la contestación de la acción y requerir al accionado para que aporte copia del certificado de existencia y representación legal; y (v) publicar esta acción en la página web del despacho del juez al que le sea asignado el asunto.11

3. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga, Atlántico, autoridad judicial que mediante auto del 16 de

diciembre de 2021 resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y lo remitió para su reparto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.12 Para justificar su decisión, citó el artículo 16 de Ley 472 de 1998 y argumentó lo siguiente: (i) la entidad accionada es una entidad financiera (Bancolombia S.A.) que, pese a ser una persona jurídica de carácter privado, desempeña actividades financieras que han sido consideradas como un servicio público por parte de la Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia T-329 de 2008;13 (ii) dado que, las pretensiones del accionante están dirigidas a que se impartan órdenes a todas las sedes a nivel nacional de Bancolombia S.A, con la eventual decisión se estaría afectando el interés general de la población nacional, lo que conlleva a que el asunto no solamente se relaciona con la administración de la entidad financiera, sino con la 9 Artículo 34. Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. (…) Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el

ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 11 Ibidem. Pág. 1. 12 Expediente digital CJU1804. Archivo “03.AutoRemiteAcciónPopular”. 13 Sentencia T-329 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta decisión se señaló lo siguiente “En el presente caso se tiene que la controversia planteada se circunscribe en torno al desarrollo de una relación bancaria, respecto de la cual, de manera general la Corte ha considerado que se inscribe en el ámbito de los servicios públicos.” regulación y vigilancia que el Gobierno nacional tiene sobre estas entidades. Teniendo en cuenta esto, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga dio aplicación al artículo 9014 del Código General del Proceso y remitió la demanda ante los Jueces Administrativos de Barranquilla, Atlántico (Reparto).

4. Una vez se surtió la remisión respectiva, el asunto fue repartido al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla que, en auto del 13 de enero de 2022 propuso el conflicto negativo al estimar que carece de jurisdicción.15 Para tal fin, argumentó lo siguiente: (i) aunque la actividad bancaria constituye un servicio público que involucra la vigilancia y control del Estado, esta no implica el ejercicio de una función administrativa; en otras palabras, el accionado es una entidad financiera que desarrolla una actividad privada, generando ingresos y ganancias regidos por las normas de derecho privado; (ii) las pretensiones de la acción popular están relacionadas con la capacidad organizativa, operativa y de infraestructura con la que cuenta un particular, lo cual no tiene ninguna relación con el servicio financiero o

bancario que presta; (iii) el artículo 104 de la Ley 1437 de 201116 prevé que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios “originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”, situación que no se configura en el presente caso, pues se reitera que, las entidades financieras prestan un servicio público pero no ejercen función administrativa; (iv) los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 17 consagran que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas; mientras que, en los demás casos, conocerá la Jurisdicción Ordinaria Civil; y (v) al dirimir conflictos de competencia similares al presente, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura18 y la 14 “Artículo 90. Admisión, Inadmisión y Rechazo de la Demanda. (…) El juez rechazará la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia o cuando esté vencido el término de caducidad para instaurarla. En los dos primeros casos ordenará enviarla con sus anexos al que considere competente; en el último, ordenará devolver los anexos sin necesidad de desglose.”

15 Expediente digital CJU1804. Archivo “08.AutoProponeConflicto”. 16 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 17 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 18 Como ejemplos se citan los siguientes casos: i) Radicación No. 11001010200020160 (M.P. Fidalgo Javier Estupiñan Carvajal) en el cual, mediante providencia del 23 de marzo de 2017, frente a una acción popular Corte Constitucional de Colombia 19 han asignado la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Civil.

5. Posteriormente, el 14 de enero de 2022 el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla remitió el expediente a la Corte Constitucional, 20 teniendo en cuenta que el 13 de enero de 2021 se posesionaron los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y, en consecuencia, la Corte es la competente para dirimir el conflicto de jurisdicciones.

6. El 25 de enero de 2022 se asignó el radicado CJU-1804 al expediente remitido por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla. Este fue repartido a la Magistrada Diana Fajardo Rivera el 8 de julio de 2022.21

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con

el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. contra Bancolombia, se asignó su competencia al Juzgado Promiscuo del Circuito de San José del Guaviare; ii) Radicación No. 110010102000201502571 (M.P. María Mercedes López Mora), en la cual, mediante providencia del 30 de septiembre de 2017 se asignó al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales la competencia de una acción de grupo instaurada contra Bancolombia por la cesación de los cobros y el descuento automático de los fondos de cuentas corrientes y de ahorros de un grupo de personas; iii) Radicación No. 11001010200020110077300 (M.P. María Mercedes López Mora), en el cual se dirimió la competencia de una acción popular en donde se buscaba el acceso de personas en situación de discapacidad a los servicios públicos y a los cajeros automáticos de una entidad financiera y mediante providencia del 13 de abril de 2011, se resolvió que la autoridad competente era el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué; y iv) Radicación No. 11001010200020110041000 (M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago), en el que, mediante providencia del 16 de marzo de 2011, en el marco de una acción popular que tenía por objeto que se Bancolombia garantizara la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad a través de la construcción de una rampa y la adecuación de su infraestructura, se concluyó que Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué era la autoridad competente para su conocimiento.

19 Al respecto, se cita el Auto 884 del 27 de octubre de 2021 en el cual se dirimió un conflicto de jurisdicciones con presuntos supuestos fácticos similares, pero asociados al sector de las telecomunicaciones, y en el cual se asignó la competencia al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal. 20 Expediente digital CJU1804. Archivo “Correo remisorio y link”. 21 Expediente digital CJU1804. Archivo “Caratula. Conflicto”.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”22 En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos, 23 cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación: No Presupuesto Análisis en el caso concreto Presupuesto subjetivo: El conflicto se suscita entre dos autoridades exige que la controversia judiciales de distintas jurisdicciones, sea suscitada por, al correspondientes a la Jurisdicción de lo 1 menos, dos autoridades Contencioso Administrativo (Juzgado Once que administren justicia y Administrativo Oral del Circuito Judicial de pertenezcan a diferentes Barranquilla) y de la Jurisdicción Ordinaria

jurisdicciones.24 (Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga). El conflicto suscitado entre las dos autoridades Presupuesto objetivo: judiciales identificadas implica la existencia de implica que exista una una causa judicial concreta, referida a la acción causa judicial sobre la popular interpuesta por el ciudadano Augusto 2 cual se suscite la Becerra contra la entidad financiera controversia, es decir, Bancolombia S.A., con el fin de que esta que pueda verificarse que adecúe su infraestructura para garantizar la está en desarrollo un existencia de baños públicos adaptados a las proceso, un incidente o necesidades de las personas que se movilizan cualquier otro trámite de en silla de ruedas en las diferentes sucursales 22 Auto 553 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 23 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 24 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. naturaleza que tiene esa entidad financiera en el país. jurisdiccional25. Las dos autoridades jurisdiccionales Presupuesto normativo: enunciaron, razonablemente, fundamentos de indica que, es necesario índole legal en los que soportan cada una de que las autoridades en sus posiciones dirigidas a negar su colisión hayan competencia. Específicamente, el Juzgado manifestado, a través de Primero Promiscuo del Circuito de 3 un pronunciamiento Sabanalarga hizo referencia al artículo 16 de expreso, las razones de Ley 472 de 1998, la Sentencia T-329 de 2008

índole constitucional o de la Corte Constitucional y el artículo 90 del legal por las cuales se CGP. Por su parte, el Juzgado Once consideran competentes o Administrativo Oral del Circuito Judicial de no para conocer de la Barranquilla hizo referencia a los artículos 15 causa. y 16 de la Ley 472 de 1998 para argumentar que, este asunto le correspondería a la Jurisdicción Ordinaria Civil y también refirió decisiones del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional en ese sentido.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

9. La Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga y el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla. Para tales efectos, la Sala (3.1) explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de acciones populares instauradas contra entidades financieras; (3.2) resolverá el caso concreto; y (3.3) establecerá la regla de decisión. 3.1. Competencia para conocer las acciones populares interpuestas contra una institución financiera y el concepto de “función administrativa”

10. Con el objetivo de definir la jurisdicción a la que le corresponde conocer del presente asunto, es necesario partir de la regla general de competencia 25 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo

o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). fijada en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, en el cual se estableció que (i) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las acciones originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas; y (ii) en los demás casos conocerá la Jurisdicción Ordinaria. En línea con esto, el numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso señala que los jueces civiles del circuito conocen, en primera instancia, “(…) de las acciones populares y de grupo no atribuidas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”

11. En suma, puede concluirse que la competencia para conocer de las acciones populares se encuentra distribuida entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta última se activa cuando la violación de los derechos e intereses colectivos proviene de la acción u omisión de las autoridades públicas y de las personas privadas que ejercen funciones administrativas; mientras que, la primera, se sujeta a que la violación se origine en la acción u omisión de los particulares, cuando sus actividades correspondan a las propias del derecho privado.

12. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre eventos en los que se han suscitado conflictos entre las jurisdicciones Contencioso Administrativa y Ordinaria, en torno al conocimiento de acciones populares. Muestra de ello, son los Autos 884 de 2021,26 356 de 202227 y 721 de 202228 que, aunque versaron sobre acciones populares interpuestas contra empresas de servicios públicos domiciliaros, resultan pertinentes para el

estudio del presente caso, en la medida en que abordaron el alcance del concepto de “función administrativa” de cara a la resolución de las controversias.

13. En el Auto 884 de 2021, esta Corporación analizó un conflicto de competencias suscitado entre una autoridad judicial de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, con ocasión a una acción popular interpuesta por el mismo accionante del presente caso, contra Colombia Telecomunicaciones S.A.

E.S.P. (Movistar Colombia) con el objetivo, entre otras cosas, que se adecuara una acera para personas en silla de ruedas. En dicha oportunidad, la Corte determinó que el conocimiento del asunto le correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Civil, por cuanto la empresa demandada no era una entidad pública, 26 Auto 884 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 27 Auto 356 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 28 Auto 721 de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo. sino una prestadora del servicio público de telecomunicaciones y la actividad que se cuestionaba en el proceso no correspondía al ejercicio de función administrativa.

14. Por su parte, en el Auto 721 de 2022, la Corte analizó un caso con supuestos muy similares al debatido en el Auto 884 de 2021: se trataba del mismo accionante, el conflicto de jurisdicciones se dio entre un juez civil y otro administrativo y la pretensión era la misma; pero, el demandado era otra empresa de Telecomunicaciones (empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P). En esta oportunidad se reiteraron los argumentos desarrollados en

el Auto 884 de 2021 y se concluyó que la competencia del asunto recaía sobre la Jurisdicción Ordinaria en tanto, si bien la empresa de telecomunicaciones cumple un servicio público, no ejerce función administrativa y su naturaleza jurídica es de derecho privado.

15. Para finalizar, en el Auto 356 de 2022 se zanjó una discusión en donde los extremos también correspondían a autoridades judiciales de las Jurisdicciones Contencioso Administrativa y Ordinaria en su especialidad civil, en donde la acción popular fue interpuesta contra el acueducto San Francisco S.A. empresa de servicios públicos domiciliarios, con el fin de que esta tomara acciones para mitigar los daños derivados de una bocatoma de su propiedad.

En este caso, esta Corporación precisó aún más los eventos en los que las acciones populares contra empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios deben ser conocidos por cada una de las jurisdicciones en conflicto, concluyendo que en estos eventos (i) por regla general, su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria y, (ii) excepcionalmente, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando la demanda se derive por actos, acciones u omisiones en ejercicio de función administrativa, consistente en el trámite y respuesta de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de estas empresas.

16. En esa misma línea y de manera más puntual, el Consejo Superior de la Judicatura cuando tenía la competencia para resolver conflictos de jurisdicciones, mantuvo la idea de asignar a la Jurisdicción Ordinaria la competencia para conocer sobre acciones populares instauradas contra entidades financieras, cuando lo que se pretendía era la adecuación de su

infraestructura para personas en situación de discapacidad. Ejemplo de ello son las siguientes dos decisiones: (i) el auto del 16 de marzo de 2011,29 en la 29 Consejo Superior de la Judicatura. Radicación No. 11001010200020110041000. M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago) que se asignó a la Jurisdicción Ordinaria la competencia para conocer de una acción popular contra una institución financiera privada dirigida a que garantizara la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad a través de la construcción de una rampa y la adecuación de su infraestructura; (ii) el auto del 13 de abril de 2011,30 que definió la competencia de una acción popular que buscaba el acceso de personas en situación de discapacidad a los servicios públicos y a los cajeros automáticos de una entidad financiera. Esa postura se mantuvo pacífica en diferentes decisiones sobre la materia.

17. Todas las anteriores providencias tuvieron como elemento común de análisis la definición del concepto de “función administrativa” para, con base en ello, determinar si la autoridad demandada y las acciones realizadas por esta, encuadraban o no dentro de dicho concepto. En efecto, esta Corte ha precisado que “si la acusación por el desconocimiento de los derechos colectivos está relacionada con la función administrativa que el particular ejerce, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De lo contrario, cuando la conducta que se atribuye al ente privado no radica en la función estatal que ha asumido el particular y se aleja de ella, deberá tramitarse ante la jurisdicción ordinaria

en su especialidad civil.”31

18. En ese orden de ideas, sobre el concepto de “función administrativa” en los citados Autos se señaló que esta corresponde al ejercicio de competencias y atribuciones “al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.”32 Esta misma Corporación definió la función administrativa en la Sentencia T-648 de 201333 como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.” A su vez, el Consejo de Estado ha destacado que esta debe ser entendida como “aquella forma en que el poder del Estado se encauza para el cumplimiento de las 30 Consejo Superior de la Judicatura. Radicación No. 11001010200020110077300. M.P. María Mercedes

López Mora). 31 Auto 884 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 32 Ibidem. 33 Sentencia T-648 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. tareas conferidas a los órganos integrantes de la rama ejecutiva del poder público.”34

19. A la luz de lo anterior, es claro que las instituciones financieras como la accionada (Bancolombia S.A.) no ejercen función administrativa en tanto no realizan funciones conferidas a órganos de la Rama Ejecutiva, sino que sus funciones se enmarcan dentro de actividades propias del derecho privado. En

efecto, según dispone el numeral 2 del artículo 2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Ley 663 de 1993), la función de los establecimientos bancarios reside en “la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito” y como bien ha señalado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, la calificación o no de una actividad como ejercicio de “función administrativa” no depende de que esta sea desarrollada por el Estado, o regulada, vigilada y controlada por el mismo cuando la presten los particulares, pues “si así fuere, habría que considerar como función administrativa actividades mercantiles como la bancaria, la bursátil, de seguros, etc.”35

20. Con todo, es importante tener en cuenta que, excepcionalmente, las instituciones financieras desarrollan función administrativa. Como ha advertido el Consejo de Estado,36 ello sucede en los eventos en los que las 34 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A.

Sentencia del 2 de julio de 2021. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 35 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de marzo de 2003. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. En esta decisión se indicó lo siguiente: “De modo que la naturaleza de la función administrativa está determinada ante todo por su origen y su inmanencia al Poder Público, en cuanto es sustancialmente expresión o forma suya de manifestarse, y no porque se trate de actividad desarrollada por el Estado, o regulada, vigilada y controlada por el mismo cuando la presten los particulares, caso este en

el cual tales mecanismos de intervención estatal no convierten per se la actividad o el servicio de que se trate en función administrativa pues, si así fuere, habría que considerar como función administrativa actividades mercantiles como la bancaria, la bursátil, de seguros, etc., o servicios públicos como el de transporte público de pasajeros, aéreo o terrestre, entre otros, a cargo de los particulares.” 36 Al respecto, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente “Por lo tanto la función de recaudo de los tributos es una función administrativa, pública, a cargo del Gobierno Nacional, pero con la facultad de delegar dicha función en bancos y entidades financieras como lo dispone el artículo 800 del Estatuto Tributario. Por ello el artículo 801 ibídem consagra la autorización para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señale los bancos y demás entidades especializadas que, por el cumplimiento de los requisitos exigidos, están autorizados para recaudar y cobrar impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses y para recibir declaraciones tributarias. Es decir, consagra una delegación en las entidades financieras con el objeto de facilitar y agilizar la función administrativa de recaudo, pero dicho ejercicio, como toda gestión de los asuntos administrativos, se llevan a cabo en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de julio de 2003. C.P. Juan Ángel Palacio. autoridades tributarias delegan la función de recaudo de tributos en estas entidades, con fundamento en el artículo 800 del Estatuto Tributario.

21. Bajo el anterior horizonte, importa precisar que las entidades financieras si bien ejercen un servicio público, por regla general no ejercen función administrativa, salvo en el preciso caso de recaudo tributario que se acaba de señalar. Si a eso se suma que la entidad financiera tiene una naturaleza privada, resulta claro que la competencia del asunto debe recaer en la Jurisdicción Ordinaria Civil porque el caso no se enmarca en ninguna de las hipótesis que establece el artículo 104 del CPACA, máxime cuando las controversias sobre la infraestructura de la sede donde funciona la entidad financiera no se relacionan con actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetas al derecho administrativo. De allí que, dando aplicación a los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y al artículo 20.7 del Código General del Proceso, las acciones populares contra entidades financieras privadas que no se relacionen con el ejercicio de función administrativa, son competencia de la Jurisdicción Ordinaria Civil. 3.2. Caso concreto: la competencia para conocer la acción popular presentada por el señor Augusto Becerra contra Bancolombia S.A. corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil

22. La Sala Plena considera que el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga es