CC - A360-2023

A360-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-360/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVILControversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 360 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1977

Conflicto de Jurisdicciones entre el TribunaAdministrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 29Civil del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribucioneconstitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de lConstitución Política, profiere el siguienteAUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 10 de abril de 2019 SERINCO Colombia, por medio de apoderado,radicó demanda verbal de mayor cuantía en contra del Fondo Financiero deProyectos de Desarrollo (FONADE). En ella, pretende que se declare la rupturadel equilibrio económico del contrato de consultoría 2151068, y se condene alpago del mayor valor que debió ser asumido dentro de la ejecución del mismo,

junto con los intereses moratorios.[1] La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 29 Civil de Circuito de Bogotá.[2]

2. Dicho Juzgado, mediante Auto del 7 de mayo de 2019, se declaró falto dejurisdicción para tramitar el asunto y ordenó remitir el expediente a la JurisdicciónContenciosa. En soporte de ello, acudió a lo establecido en los artículos 90 y 139de la Ley 1564 de 2012 (CGP), 6 y 21 de la Constitución Política, 38 de la Ley489 de 1998 y 104 y 152 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), más lo dicho por elConsejo de Estado sobre la naturaleza jurídica de FONADE. Al final, consideróque debía darse prevalencia al criterio orgánico como factor determinante de lacompetencia, por ser FONADE “una empresa industrial y comercial del Estado(EICE), de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación, vigilada por la Superintendencia Financiera”.[3]

3. Contra esta decisión el apoderado de SERINCO interpuso los recursos dereposición y apelación, defendiendo la tesis según la cual, por tratarse de uncontrato que forma parte del giro ordinario de los negocios de FONADE, debedarse aplicación al contenido del numeral 1 del artículo 105 del CPACA y

mantener la competencia en la Jurisdicción Ordinaria.[4] Ambos recursos fuerondeclarados improcedentes por el Juzgado 29 Civil de Circuito de Bogotá en autodel 10 de julio de 2019, manteniendo la decisión de remitir el proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[5] Inconforme con esadeterminación, el apoderado de la parte actora presentó recurso de reposición yqueja contra esta negativa. Sin embargo, el Juzgado mantuvo incólume ladecisión, y finalmente el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá (el 16 de septiembre de 2019) declaró “bien negado el recurso de apelación”.[6]

4. Así, el 26 de agosto de 2019 llegó el caso a la Jurisdicción de loContencioso Administrativo, concretamente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[7] Esa Corporación, el 22 de enero de 2020, se declaró falta decompetencia por razón del territorio, pues el objeto del contrato celebrado porSERINCO “es el de realizar la interventoría técnica, administrativa y de controlpresupuestal a los estudios y diseños eléctricos - sistemas de sonido, tv,iluminación normal, regulado. apantallamiento, puesta a tierra, diseño decableado estructurado para voz y datos. y la construcción de la institucióneducativa San Antonio del Distrito de Buenaventura - Departamento del Valle del Cauca” (sic).[8] De manera tal que ordenó remitir el expediente al Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca.[9]

5. Según consta en el acta individual de reparto, el 14 de octubre de 2020 seradicó el expediente ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del

Administrativo del Valle del Cauca.[9]

5. Según consta en el acta individual de reparto, el 14 de octubre de 2020 seradicó el expediente ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,[10] el cual mediante auto interlocutorio 061 del 9 de febrero de 2022 sedeclaró falto de jurisdicción para conocer del asunto, propuso el conflicto negativode jurisdicciones ante la Corte Constitucional y ordenó remitir el expediente paraque fuera dirimido.

6. En su escrito, el Tribunal sostuvo que “el contrato de interventoría No.2151068 de 2015 lo suscribió el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADE en el ejercicio de su función de gerenciar proyectos, la cualcorresponde al giro ordinario de los negocios de dicha entidad financiera porencontrarse prevista en su objeto, le es aplicable la excepción prevista en elnumeral 1o del artículo 105 del CPACA, tal como lo viene advirtiendo SERINCO COLOMBIA en el trámite de este proceso”.[11]

7. Con base en lo anterior, el expediente fue remitido a la CorteConstitucional el 25 de febrero de 2022, asignado por reparto el 11 de octubre de2022 con ponencia a cargo del despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez

Najar.[12]

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de laConstitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de2015,[13] la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir losconflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 9. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que los conflictos entrejurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridadesque administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan elconocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna lecorresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo).”[14]

10. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena delimitó los presupuestosnecesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el Auto155 de 2019, los cuales se hallan acreditados en el presente trámite, a saber:

Presupuesto Contenido Constatación Subjetivo La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[15] Se verifica que el conflicto se presenta entre dos autoridades pertenecientes a distintas jurisdicciones ya que, de un lado, está la Jurisdicción Contenciosa declarando su falta de jurisdicción por medio del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, de otro, la Jurisdicción Ordinaria considerándose igualmente sin competencia, mediante del Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá. Objetivo Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza

jurisdiccional.[16] A lo largo del expediente se encuentra acreditado el desarrollo de un mismo hecho que suscitó la controversia que se mantiene hasta la actualidad. En efecto, el origen del caso se da en el marco del proceso que adelanta SERINCO en busca de la declaratoria de la ruptura en el equilibrio económico del contrato y el pago de las sumas asumidas derivadas del desequilibrio. Normativo Las autoridades involucradas en el Encuentra la Corte que ambas partes hacen referencia al fundamento legal enconflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o nopara conocer de dicha causa judicial.[17] el que recae su falta de competencia. En efecto, como se indicó en el acápite de antecedentes, el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá, fundamentó su falta de jurisdicción en en los artículos 90 y 139 de la ley 1564 de 2012 (CGP), 6 y 21 de la Constitución Política, 38 de la ley 489 de 1998 y 104 y 152 de la ley 1437 de 2011 (CPACA), más lo dicho por el Consejo de Estado sobre la naturaleza jurídica de FONADE. Por su parte, el Tribunal Administrativo

del Valle del Cauca refiriéndose también a la naturaleza de la entidad, consideró que debía darse aplicación a la regla contenida en el artículo 105 del CPACA por tratarse de un contrato celebrado en el giro ordinario de sus negocios.

11. Dicho esto, en la presente oportunidad, para la Corte Constitucional esclaro que se cumplen los presupuestos para que se presente un conflicto negativoentre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 29 Civil delCircuito de Bogotá, por lo que se sigue adelante con el análisis.

C. Sobre la competencia para conocer de controversias que involucranempresas industriales y comerciales de carácter financiero en el marco delgiro ordinario de sus negocios 12. El artículo 105 del CPACA contiene las reglas especiales sobre los asuntosque no son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.Particularmente dispone que dicha jurisdicción “no conocerá de (…) lascontroversias relativas a (…) los contratos celebrados por entidades públicas quetengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios deseguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera,cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades,

incluyendo los procesos ejecutivos”.[18]

13. Sobre ese punto, la Corte Constitucional actuando como juez de lacompetencia, ha tenido la oportunidad de pronunciarse y en distintasoportunidades ha reiterado que “la jurisdicción ordinara civil es la competentepara conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresasindustriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter deinstitución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giroordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de

1996”.[19]

14. Esta determinación se encuentra contenida en providencias como los autos867 de 2021 y 836 de 2021, en las cuales se resolvió sobre asuntos similares en losque se acudió al Medio de Control de Controversias Contractuales para demandarcontratos celebrados por FONADE, con su respectiva indemnización. En ambasocasiones el expediente fue remitido a la Jurisdicción Ordinaria. 15. Dentro de las consideraciones relevantes para adoptar decisiones conrespecto a este tipo de asuntos, hay que tener en cuenta que FONADE (i) fuecreada mediante el Decreto 3068 de 1968 con la función principal de financiartotal o parcialmente a entidades de Derecho Público o Privado (…)” en distintos

tipos de estudios,[20] (ii) se convirtió en una EICE de carácter financieromediante Decreto 663 de 1993, (iii) tiene dentro de las funciones otorgadas por elDecreto 2168 de 1992 la de “celebrar contratos de financiamiento y descontaroperaciones para estudios y proyectos de desarrollo” y (iv) según el Decreto 2606de 1998, dentro de las etapas incluidas para el desarrollo de su objeto principalestá “el desarrollo y realización de todas las actividades para la obtención de losobjetivos y metas a que hace referencia el proyecto de desarrollo. En ella seinvolucran actividades tales como la revisión de diseños y ajustes finales;asesorías técnicas, legales y financieras; interventorías, construcción de obras siel proyecto se refiere a éstas y en tal caso, su dirección, control de calidad e ingeniería.[21]

16. Dicho lo anterior, la conclusión que puede extraerse del análisis realizadopor la Corte Constitucional es que, para estos casos corresponde determinar si lanaturaleza u objeto del contrato objeto de la controversia tiene relación con el giroordinario de los negocios de FONADE, con base en la normativa expuesta en elpárrafo anterior. Si después de haber realizado dicho estudio se llega a unarespuesta afirmativa, deberá darse aplicación a la regla establecida en el artículo105 del CPACA y enviar el caso a conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en suespecialidad Civil. El caso concreto 17. En la presente ocasión, corresponde decidir si el contrato de consultoría

2151068, celebrado entre FONADE y SERINCO,[22] con el objeto de realizar lainterventoría técnica, administrativa y de control presupuestal a los estudios ydiseños eléctricos - sistemas de sonido, tv, iluminación normal, regulado.apantallamiento, puesta a tierra, diseño de cableado estructurado para voz ydatos. y la construcción de la institución educativa San Antonio del Distrito deBuenaventura - Departamento del Valle del Cauca,[23] debe ser o no deconocimiento de la Jurisdicción Ordinaria o de la Contenciosa. 18. Como se observa en el acápite precedente, esta Sala Plena ya se hapronunciado sobre casos similares y ha determinado que, en efecto, debe dársele aplicación a la regla de las excepciones prevista en el artículo 105 del CPACA[24] y enviar el caso a conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidadCivil. Ciertamente, la interventoría forma parte de esencial de la ejecución de loscontratos suscritos por FONADE, siendo esta parte de la “etapa consistente en eldesarrollo y realización de todas las actividades para la obtención de los

objetivos y metas a que hace referencia el proyecto de desarrollo”.[25]

19. En tal sentido, debe decirse que el Tribunal Administrativo del Valle delCauca tiene razón al afirmar que “el contrato de consultoría No. 2151068 de 2015suscrito entre SERINCO COLOMBIA y FONADE se encuentra dentro del giroordinario de las actividades financieras establecidas para dicha Entidad, talcomo lo advierte [ por una parte,] el numeral 3.1 del Decreto 288 de 2004, en loque respecta al objeto del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo y lasfunciones que podrá realizar, entre las que se encuentran “(...) Promover,estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados conrecursos de fuentes nacionales o internacionales”. Asimismo, la de “Prestarasesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias

relacionadas con proyectos de desarrollo”[26]. Y, por otra, el artículo 2° delmismo cuerpo normativo al establecer que, le corresponde ser “agente encualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante lapreparación, financiación y administración de estudios, y la preparación,financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquierade sus etapas”. En consecuencia, el juez competente es el de la especialidad civil. 20. De manera tal que esta Corporación procederá a enviar el expediente alJuez Ordinario que se encuentra involucrado dentro del presente conflicto dejurisdicciones. 21. Regla de decisión. Como consecuencia de lo anterior, a este caso, resultaaplicable la regla establecida en el Auto 836 de 2021, según la cual: “laJurisdicción Ordinara Civil es la competente para conocer de las demandas quese formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado,cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surjacomo consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ellode acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”.

III. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el TribunaAdministrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO.- DECLARAR que el conocimiento del proceso corresponde aJuzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá.

TERCERO.- REMITIR el expediente CJU-1977 al Juzgado 29 Civil del Circuitode Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión aTribunal Administrativo del Valle del Cauca y a los demás interesados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 04, folio 162. Demanda. [2] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 216. Acta individual de reparto. [3] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 218. Auto que declara falta de competencia.

[4] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 224. Recursos. [5] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 228. Respuesta recursos. [6] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 03, folio 04. Resuelve queja. [7] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 239. Acta de reparto. [8] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 242. Falta de competencia Tribunal Cundinamarca. [9] Ídem. [10] Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 08. Acta individual de reparto. [11] Expediente digital CJU 1977. Auto que propone el conflicto de jurisdicciones. [12] Expediente digital CJU 1977. Acta de reparto. [13] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisostérminos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [14] Cfr. Corte Constucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. [15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales (Cfr. Arculos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

[16] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b)el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Cfr. Arculo 116 de la ConstuciónPolíca). [17] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades enconflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[18] Ley 1437 de 2011. Arculo 105 [19] Cfr. Corte Constucional Autos A-867 y A-836 de 2021. [20] 1º. Estudios de facbilidad técnico económica de proyectos o de programas específicos; (…) 2º Estudios complementarios de proyectoscuya facbilidad técnico económica haya sido demostrada, incluyendo aquellos de ingeniería que fueren necesarios y que requieran mayoreselementos de juicio para su evaluación, o ser adicionados con nuevos requisitos para gesonar su financiamiento; (…) 3º Estudios deprefacbilidad sectorial y subsectorial que tengan por finalidad la preparación de proyectos específicos o la cuanficación de inversiones enun sector de la economía racional; (.)4º Estudios generales cuyo objeto sea la idenficación de proyectos o de programas específicos; (…) 5ºEstudios de proyectos específicos comprendidos dentro de los programas de integración económica general y de integración fronterizaColombo-Venezolana y Colombo-Ecuatoriana, especialmente aquellos que tengan un carácter mulnacional; y (…) 6º Estudios de proyectosespecíficos relacionados con la integración subregional de los países firmantes del Acta de Bogotá, de agosto de 1966. (…) Parágrafo. Losestudios complementarios de proyectos específicos cuya facbilidad haya sido demostrada, y los estudios de facbilidad técnico económica deproyectos específicos, tendrán prelación sobre los estudios de carácter general y de prefacbilidad”.

[21] Cfr. Corte Constucional, Auto A-836 de 2021. [22] Supra 1[23] Supra 4 [24] Ley 1437 de 2011, arculo 105. “1. Las controversias relavas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por endadespúblicas que tengan el carácter de instuciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por laSuperintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas endades, incluyendo los procesos ejecuvos.” [25] Decreto 2606 de 1998. “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2168 de 1992.” [26] Expediente digital CJU 1977. Auto que propone el conflicto de jurisdicciones.