CC - A360-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-360/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 360 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1977

Conflicto de Jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 10 de abril de 2019 SERINCO Colombia, por medio de apoderado, radicó demanda verbal de mayor cuantía en contra del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE). En ella, pretende que se declare la ruptura del equilibrio económico del contrato de consultoría 2151068, y se condene al pago del mayor valor que debió ser asumido dentro de la ejecución del mismo, junto con los intereses moratorios.1 La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 29 Civil de Circuito de Bogotá.2

2. Dicho Juzgado, mediante Auto del 7 de mayo de 2019, se declaró falto

de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó remitir el expediente a la Jurisdicción Contenciosa. En soporte de ello, acudió a lo establecido en los artículos 90 y 139 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), 6 y 21 de la Constitución Política, 38 de la Ley 489 de 1998 y 104 y 152 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), más lo dicho por el Consejo de Estado sobre la naturaleza jurídica de FONADE. Al final, consideró que debía darse prevalencia al criterio orgánico como factor determinante de la competencia, por ser FONADE “una empresa industrial y comercial del Estado (EICE), de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación, vigilada por la Superintendencia Financiera”.3

3. Contra esta decisión el apoderado de SERINCO interpuso los recursos de reposición y apelación, defendiendo la tesis según la cual, por tratarse de 1 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 04, folio 162. Demanda. 2 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 216. Acta individual de reparto. 3 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 218. Auto que declara falta de competencia. un contrato que forma parte del giro ordinario de los negocios de FONADE, debe darse aplicación al contenido del numeral 1 del artículo 105 del CPACA y mantener la competencia en la Jurisdicción Ordinaria.4 Ambos recursos fueron declarados improcedentes por el Juzgado 29 Civil de Circuito de Bogotá en auto del 10 de julio de 2019, manteniendo la decisión de remitir el

proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.5 Inconforme con esa determinación, el apoderado de la parte actora presentó recurso de reposición y queja contra esta negativa. Sin embargo, el Juzgado mantuvo incólume la decisión, y finalmente el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá (el 16 de septiembre de 2019) declaró “bien negado el recurso de apelación”.6

4. Así, el 26 de agosto de 2019 llegó el caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, concretamente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.7 Esa Corporación, el 22 de enero de 2020, se declaró falta de competencia por razón del territorio, pues el objeto del contrato celebrado por SERINCO “es el de realizar la interventoría técnica, administrativa y de control presupuestal a los estudios y diseños eléctricos - sistemas de sonido, tv, iluminación normal, regulado. apantallamiento, puesta a tierra, diseño de cableado estructurado para voz y datos. y la construcción de la institución educativa San Antonio del Distrito de Buenaventura - Departamento del Valle del Cauca” (sic).8 De manera tal que ordenó remitir el expediente al

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.9

5. Según consta en el acta individual de reparto, el 14 de octubre de 2020 se radicó el expediente ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,10 el cual mediante auto interlocutorio 061 del 9 de febrero de 2022 4 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 224. Recursos. 5 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 228. Respuesta recursos.

6 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 03, folio 04. Resuelve queja. 7 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 239. Acta de reparto. 8 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 05, folio 242. Falta de competencia Tribunal Cundinamarca. 9 Ídem. 10 Expediente digital CJU 1977. Cuaderno 08. Acta individual de reparto. se declaró falto de jurisdicción para conocer del asunto, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones ante la Corte Constitucional y ordenó remitir el expediente para que fuera dirimido.

6. En su escrito, el Tribunal sostuvo que “el contrato de interventoría No. 2151068 de 2015 lo suscribió el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE en el ejercicio de su función de gerenciar proyectos, la cual corresponde al giro ordinario de los negocios de dicha entidad financiera por encontrarse prevista en su objeto, le es aplicable la excepción prevista en el numeral 1o del artículo 105 del CPACA, tal como lo viene advirtiendo SERINCO COLOMBIA en el trámite de este proceso”.11

7. Con base en lo anterior, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 25 de febrero de 2022, asignado por reparto el 11 de octubre de 2022 con ponencia a cargo del despacho del Magistrado Jorge Enrique

Ibáñez Najar.12

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de

2015,13 la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 11 Expediente digital CJU 1977. Auto que propone el conflicto de jurisdicciones. 12 Expediente digital CJU 1977. Acta de reparto. 13 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

9. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”14

10. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena delimitó los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el Auto 155 de 2019, los cuales se hallan acreditados en el presente trámite, a

saber: Presupuesto Contenido Constatación Se verifica que el conflicto se presenta La controversia debe entre dos autoridades pertenecientes a ser suscitada por, al distintas jurisdicciones ya que, de un lado, menos, dos está la Jurisdicción Contenciosa autoridades que declarando su falta de jurisdicción por

Subjetivo administren justicia y medio del Tribunal Administrativo del pertenezcan a Valle del Cauca y, de otro, la Jurisdicción diferentes Ordinaria considerándose igualmente sin jurisdicciones.15 competencia, mediante del Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá. Existencia de una A lo largo del expediente se encuentra causa judicial sobre acreditado el desarrollo de un mismo la cual se desarrolle hecho que suscitó la controversia que se la controversia, lo mantiene hasta la actualidad. En efecto, el Objetivo que requiere origen del caso se da en el marco del constatar que está en proceso que adelanta SERINCO en busca desarrollo un de la declaratoria de la ruptura en el proceso, un incidente equilibrio económico del contrato y el o cualquier otro pago de las sumas asumidas derivadas del 14 Cfr. Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 15 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). trámite de naturaleza desequilibrio. jurisdiccional.16 Encuentra la Corte que ambas partes hacen referencia al fundamento legal en el que recae su falta de competencia. En efecto, como se indicó en el acápite de antecedentes, el Juzgado 29 Civil del Las autoridades Circuito de Bogotá, fundamentó su falta involucradas en el

de jurisdicción en en los artículos 90 y conflicto de 139 de la ley 1564 de 2012 (CGP), 6 y 21 jurisdicciones deben de la Constitución Política, 38 de la ley haber manifestado 489 de 1998 y 104 y 152 de la ley 1437 de Normativo expresamente las 2011 (CPACA), más lo dicho por el razones por las cuales Consejo de Estado sobre la naturaleza se consideran jurídica de FONADE. competentes -o noPor su parte, el Tribunal Administrativo para conocer de dicha del Valle del Cauca refiriéndose también a causa judicial.17 la naturaleza de la entidad, consideró que debía darse aplicación a la regla contenida en el artículo 105 del CPACA por tratarse de un contrato celebrado en el giro ordinario de sus negocios.

11. Dicho esto, en la presente oportunidad, para la Corte Constitucional es claro que se cumplen los presupuestos para que se presente un conflicto negativo entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 29

Civil del Circuito de Bogotá, por lo que se sigue adelante con el análisis.

C. Sobre la competencia para conocer de controversias que involucran empresas industriales y comerciales de carácter financiero en el marco del giro ordinario de sus negocios 16 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).

17 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

12. El artículo 105 del CPACA contiene las reglas especiales sobre los asuntos que no son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Particularmente dispone que dicha jurisdicción “no conocerá de (…) las controversias relativas a (…) los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.18

13. Sobre ese punto, la Corte Constitucional actuando como juez de la competencia, ha tenido la oportunidad de pronunciarse y en distintas oportunidades ha reiterado que “la jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”.19

14. Esta determinación se encuentra contenida en providencias como los autos 867 de 2021 y 836 de 2021, en las cuales se resolvió sobre asuntos similares en los que se acudió al Medio de Control de Controversias Contractuales para demandar contratos celebrados por FONADE, con su respectiva indemnización. En ambas ocasiones el expediente fue remitido a la

Jurisdicción Ordinaria.

15. Dentro de las consideraciones relevantes para adoptar decisiones con respecto a este tipo de asuntos, hay que tener en cuenta que FONADE (i) fue creada mediante el Decreto 3068 de 1968 con la función principal de financiar total o parcialmente a entidades de Derecho Público o Privado (…)” en 18 Ley 1437 de 2011. Artículo 105 19 Cfr. Corte Constitucional Autos A-867 y A-836 de 2021. distintos tipos de estudios,20 (ii) se convirtió en una EICE de carácter financiero mediante Decreto 663 de 1993, (iii) tiene dentro de las funciones otorgadas por el Decreto 2168 de 1992 la de “celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo” y (iv) según el Decreto 2606 de 1998, dentro de las etapas incluidas para el desarrollo de su objeto principal está “el desarrollo y realización de todas las actividades para la obtención de los objetivos y metas a que hace referencia el proyecto de desarrollo. En ella se involucran actividades tales como la revisión de diseños y ajustes finales; asesorías técnicas, legales y financieras; interventorías, construcción de obras si el proyecto se refiere a éstas y en tal caso, su dirección, control de calidad e

ingeniería.21

16. Dicho lo anterior, la conclusión que puede extraerse del análisis realizado por la Corte Constitucional es que, para estos casos corresponde determinar si la naturaleza u objeto del contrato objeto de la controversia tiene relación con el giro ordinario de los negocios de FONADE, con base en la normativa expuesta en el párrafo anterior. Si después de haber realizado dicho estudio se llega a una respuesta afirmativa, deberá darse aplicación a la regla establecida en el artículo 105 del CPACA y enviar el caso a conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

El caso concreto 20 1º. Estudios de factibilidad técnico económica de proyectos o de programas específicos; (…) 2º Estudios complementarios de proyectos cuya factibilidad técnico económica haya sido demostrada, incluyendo aquellos de ingeniería que fueren necesarios y que requieran mayores elementos de juicio para su evaluación, o ser adicionados con nuevos requisitos para gestionar su financiamiento; (…) 3º Estudios de prefactibilidad sectorial y subsectorial que tengan por finalidad la preparación de proyectos específicos o la cuantificación de inversiones en un sector de la economía racional; (.)4º Estudios generales cuyo objeto sea la identificación de proyectos o de programas específicos; (…) 5º Estudios de proyectos específicos comprendidos dentro de los programas de integración económica general y de integración fronteriza Colombo-Venezolana y Colombo-Ecuatoriana, especialmente aquellos que tengan un carácter multinacional; y (…) 6º Estudios de proyectos específicos relacionados con la integración subregional de los países firmantes del Acta de Bogotá, de agosto de

1966. (…) Parágrafo. Los estudios complementarios de proyectos específicos cuya factibilidad haya sido demostrada, y los estudios de factibilidad técnico económica de proyectos específicos, tendrán prelación sobre los estudios de carácter general y de prefactibilidad”.

21 Cfr. Corte Constitucional, Auto A-836 de 2021.

17. En la presente ocasión, corresponde decidir si el contrato de consultoría 2151068, celebrado entre FONADE y SERINCO,22 con el objeto de realizar la interventoría técnica, administrativa y de control presupuestal a los estudios y diseños eléctricos - sistemas de sonido, tv, iluminación normal, regulado. apantallamiento, puesta a tierra, diseño de cableado estructurado para voz y datos. y la construcción de la institución educativa San Antonio del Distrito de Buenaventura - Departamento del Valle del Cauca,23 debe ser o no de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria o de la Contenciosa.

18. Como se observa en el acápite precedente, esta Sala Plena ya se ha pronunciado sobre casos similares y ha determinado que, en efecto, debe dársele aplicación a la regla de las excepciones prevista en el artículo 105 del CPACA24 y enviar el caso a conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Ciertamente, la interventoría forma parte de esencial de la ejecución de los contratos suscritos por FONADE, siendo esta parte de la “etapa consistente en el desarrollo y realización de todas las actividades para la obtención de los objetivos y metas a que hace referencia el proyecto de desarrollo”.25

19. En tal sentido, debe decirse que el Tribunal Administrativo del Valle del

Cauca tiene razón al afirmar que “el contrato de consultoría No. 2151068 de 2015 suscrito entre SERINCO COLOMBIA y FONADE se encuentra dentro del giro ordinario de las actividades financieras establecidas para dicha Entidad, tal como lo advierte [ por una parte,] el numeral 3.1 del Decreto 288 de 2004, en lo que respecta al objeto del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo y las funciones que podrá realizar, entre las que se encuentran “(...) Promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”. 22 Supra 1 23 Supra 4 24 Ley 1437 de 2011, artículo 105. “1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.” 25 Decreto 2606 de 1998. “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2168 de 1992.” Asimismo, la de “Prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo”26. Y, por otra, el artículo 2° del mismo cuerpo normativo al establecer que, le corresponde ser “agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de

proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. En consecuencia, el juez competente es el de la especialidad civil.

20. De manera tal que esta Corporación procederá a enviar el expediente al Juez Ordinario que se encuentra involucrado dentro del presente conflicto de jurisdicciones.

21. Regla de decisión. Como consecuencia de lo anterior, a este caso, resulta aplicable la regla establecida en el Auto 836 de 2021, según la cual: “la Jurisdicción Ordinara Civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá. 26 Expediente digital CJU 1977. Auto que propone el conflicto de jurisdicciones. SEGUNDO.- DECLARAR que el conocimiento del proceso corresponde al Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá. TERCERO.- REMITIR el expediente CJU-1977 al Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente

decisión al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y a los demás interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General