CC - A364-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 364 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2147

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Medellín.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 29 de junio de 2018,1 la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”), por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad.-,2 teniendo como demandada a la señora Luz Marina González Bedoya.3 Ahora bien, como pretensiones de

la demanda se formularon las siguientes: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 195333 del 30 de junio de 2015, proferida por COLPENSIONES, mediante la cual se reconoció a la demandada el pago de una pensión de vejez, conforme al Decreto 758 de 1990; 1 Documento digital: “01Acta.pdf ”

2 Documento digital: “ 02Demanda.pdf ”, págs. 2-12. 3 A la par se presentó solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución GNR No. 411250 del 17 de diciembre de 2015. (Documento digital: “03MedidaCautelar.pdf”). No obstante, en providencia del 27 de noviembre de 2018, el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín resolvió negar la medida solicitada. (Documento digital: “12ResuelveMedidaCautelar.pdf ”). 1 CJU-2147 M.P. Diana Fajardo Rivera (ii) Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 411250 del 17 de diciembre de 2015, emanada de Colpensiones, mediante la cual se ordenó reliquidar la Resolución GNR 195333 de 2015; (iii) Con base en lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que: (a) la demandada no es beneficiaria del régimen de transición; (b) que se efectúe el estudio de la pensión de vejez conforme a la Ley 797 de 2003; (c) que se declare que la demandada no tiene el derecho a las sumas reconocidas mediante las resoluciones GNR 195333 de 2015 y GNR 411250 del 17 de diciembre de 2015; (d) se ordene a la demandada y a favor de Colpensiones “(…) la devolución de la diferencia entre lo que se le pagó en aplicación del [D]ecreto 758 de 1990 y lo que realmente le corresponde bajo los parámetros de la [L]ey 797 de 2003, por concepto

de la reliquidación de la pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados del acto administrativo Resolución GNR 103837 del 13 de abril de 2016 hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente (…)” (Negritas y subrayas en el texto); (e) se ordene a la demandada y a favor de la demandante “(…)la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional de vejez reconocida mediante resolución GNR 195333 del 30 de junio de 2015, conforme al decreto 758, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente (…)” (f) se ordene a la demandada y a favor de la demandante “(…) la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional de vejez reconocida mediante [R]esolución GNR No. 411250 del 17 de diciembre de 2015, conforme al decreto 758, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente. (…)”(Negritas y subrayas en el texto); (iv) La indexación de las sumas reconocidas a Colpensiones o el reconocimiento de los intereses que haya lugar, según sea el caso.4

2. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín quien, en providencia del 16 de julio de 2018,5 admitió la demanda y en providencia de 21 de junio de 2019,6 aceptó la solicitud de llamamiento en garantía

formulada por la parte demandada respecto de la Asociación de Padres y Madres de Familia de los Niños Usuarios del Hogar Infantil Santo Domingo.7 No obstante, en auto de 14 de diciembre de 2020,8 el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín resolvió declarar su falta de jurisdicción en el asunto y ordenar su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito-Reparto.

3. Esta autoridad judicial indicó que le correspondía aplicar el control de legalidad, conforme a los artículos 207 del CPACA y 132 del CGP, ya que la falta de jurisdicción generaba una nulidad de tipo insaneable (CGP, art. 16, 133 y 136). En relación con las reglas de competencia acudió tanto al CPACA (arts. 105 y 104, especialmente su numeral 4), como el Código de Procedimiento Laboral (art. 2, numeral 1).

4. A partir de lo anterior, señaló que para definir la jurisdicción en asuntos prestacionales debía atenderse al vínculo entre las partes, ya que si correspondía a una relación legal y reglamentaria o a un contrato de trabajo con el Estado, el caso era propio de la Jurisdicción 4 Se afirma que la Resolución GNR 195333 de 2015, reliquidada mediante Resolución GNR 411250 de 2015, fue reconocida erróneamente, puesto que la demandada efectuó traslado al RAIS -COLFONDOSy, con posterioridad, retornó al régimen de prima media con prestación definida el 1 de noviembre de 2001, sin haber recuperado el régimen de transición y no es posible realizar el cálculo de rentabilidad. 5 Documento digital: “07Admisorio.pdf”, págs. 1-3.

6 Documento digital: “05LlamamientoEnGarantiaLibro2.pdf ”, págs. 20-23. 7 Si bien se observa que se allegó solicitud de llamamiento en garantía por la demandada frente a la Fundación Educadora Infantil Carla Cristina, no se advierte que obre dentro del expediente remitido la providencia que resuelve tal petición (Documento digital: 04LlamamientoEnGarantiaLibro1.pdf ). 8 Documento digital: “ 01Autodeclaraconflictonegativodecompetenciajuzgadoadministrativo.pdf ” 2 CJU-2147 M.P. Diana Fajardo Rivera de lo Contencioso Administrativo. Mientras que si la cuestión se presentaba entre particulares, el asunto debía ser de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Acudió también al auto de 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado.9

5. Con fundamento en lo anterior, en relación con el caso en concreto, encontró que el último empleador de la demandada correspondía a un privado. Por tanto, el asunto escapaba al conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, correspondiéndole a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues esta era la competente para tramitar “(…) controversias que versen sobre los asuntos de seguridad social incluyendo aquellos en los que la AFP solicita la declaración de nulidad de los actos relacionados con trabajadores oficiales o del sector privado, debido a la especialidad del asunto y al trámite dispuesto en el Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social.(…).

6. Una vez surtido el reparto correspondiente,10 en auto de 31 de marzo de 2015 [sic],11 el

Juzgado 19 Laboral del Circuito de Medellín resolvió declarar su falta de competencia jurisdiccional; promover el conflicto negativo de competencia; y ordenar la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera la colisión planteada.12

7. Esta autoridad judicial indicó que a partir de las pretensiones de la demanda y los hechos expuestos en la misma, la competencia radicaba en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. También refirió que el asunto no se enmarcaba dentro de los supuestos contenidos en el art. 2 del CPTSS, por las particularidades del caso correspondientes a que Colpensiones demanda las resoluciones referidas en el escrito inicial. Luego de lo cual, mencionó el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme al artículo 82 del CCA -se entiende-, el artículo 104 del CPACA [sic], así como los medios de control consagrados en los artículos 137 y 138 ibidem. También sustentó su posición en la providencia del 1 de octubre de 2008 del Consejo de Estado.13

8. En suma concluyó que el juez laboral no tenía la competencia para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, la cual estaba en cabeza del juez administrativo

(CPACA, art. 155, núm. 3). Lo anterior, por cuanto el debate no radicaba en la existencia o no de un derecho pensional, sino en la presencia o ausencia de vicios en la expedición de las resoluciones demandadas. 14

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 28 de marzo de 2019. M.P. William Hernández Gómez. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857) 10 Archivo digital: “AnexosContestacion.pdf ”, pág. 2. 11 Archivo digital: “06AutoConflictoCompetencia 2022-121.pdf ” 12 Esta providencia fue corregida por el mismo juzgado en auto del 4 de abril de 2022, en el sentido de ordenar la remisión del expediente a la Corte Constitucional, conforme al Acto Legislativo 02 de 2015.

(Archivo digital: “07CorrigeAuto2022-121.pdf”) 13 Consejo de Estado, Sección Tercera. Providencia de 1 de octubre de 2008. M.P: Enrique Gil Botero.

Radicado: 25000-23-26-000-1999-01145-01(27268). 14 El asunto fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 06 de abril de 2022. El 19 de octubre de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 21 de octubre de 2022.

3 CJU-2147 M.P. Diana Fajardo Rivera

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:15 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;16 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;17 y

(iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.18

10. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Luz Marina González Bedoya

(presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus

posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).

11. Específicamente, el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín acudió a los artículos 104-4 y 105 del CPACA; al art. 2-1 del Código de Procedimiento Laboral; y a la providencia del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado.19 Por su parte, el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Medellín sustentó su posición en el artículo 2 del CPTSS, el artículo 82 del CCA, los artículos 104, 137, 138 y 155-3 del CPACA, así como la providencia del 1 de octubre de 2008 del Consejo de Estado.20

3. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 12. “(…) La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.21 La Corte ha llegado a esta conclusión con 15 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo. A.V. Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José Fernando Reyes Cuartas. A.V. Alberto Rojas Ríos. 16 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en

colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 17 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 18 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 28 de marzo de 2019. M.P. William Hernández Gómez. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857) 20 Consejo de Estado, Sección Tercera. Providencia de 1 de octubre de 2008. M.P: Enrique Gil Botero.

Radicado: 25000-23-26-000-1999-01145-01(27268). 21 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

4 CJU-2147 M.P. Diana Fajardo Rivera base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo.22 Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”23 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público.24 (…)”.25

13. Así entonces, teniendo en cuenta que en el presente asunto Colpensiones presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos actos administrativos propios que tuvieron por objeto pronunciarse sobre derechos pensionales, el mismo es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Por tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín conocer de la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Luz Marina González Bedoya. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

15. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto

administrativo propio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo indicado, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021.

M.P. Alejandro Linares Cantillo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el

que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 22 Ley 1437 de 2011. 23 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 24 La Corte Constitucional ha sostenido que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa.” Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. 25 Auto 317 de 2022, M.P. Diana Fajardo Rivera. 5 CJU-2147 M.P. Diana Fajardo Rivera Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Medellín, y DECLARAR que el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Luz Marina González Bedoya. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2147 al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 19 Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 6 CJU-2147 M.P. Diana Fajardo Rivera

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7