CC - A366-2022

Auto 366/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

Referencia: expediente CJU-1268

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de septiembre de 2018, la sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante, Nueva EPS o la EPS) interpuso demanda ordinaria civil – acción in rem verso, en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante, Adres), con el fin de que sean declaradas responsables solidariamente “por el no pago de los servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), ahora Plan de Beneficios en Salud (PBS) efectivamente suministrados y pagados a los afiliados por Nueva EPS a traes de su red de prestadores a nivel nacional”1. En concreto, la EPS señaló que “[l]a falta de

acceso a un trámite administrativo especial para el reembolso del valor de servicio NO PBS que no cuenten con [acta de Comité Técnico Científico], ha significado que (...) ha dejado de recibir por estos conceptos la suma de (…) $1.769.595.330”2. Como consecuencia de ello, pretende el reembolso de este valor, por concepto de servicios de salud prestados entre 2008 y 2015.

2. El conocimiento del proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá quien, por medio del auto de 6 de noviembre de 2018, 1 Expediente digital. Cuaderno principal 2. Escrito de demanda, p. 141. 2 Ib., p. 153. rechazó la demanda por falta de competencia. Como consecuencia de ello, ordenó remitir el proceso a la oficina judicial, con la finalidad de ser sometido a reparto de los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Esta decisión tuvo como fundamento lo previsto en los artículos 2.4 y 144 del Código Procesal del Trabajo y de la

Seguridad Social (en adelante, CPTSS).

3. Por reparto, el conocimiento del proceso correspondió al Juzgado

Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C. Mediante el auto de 10 de junio de 2019, la titular del despacho rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó remitirla a la oficina judicial de apoyo, para ser sometida a reparto en el Tribunal Administrativo. Con base en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia3 y del Consejo de Estado4, así como en los artículos 2 del CPTSS, 218 de la Ley 100 de

1993, 1 del Decreto 1283 de 1996, 41 de la Ley 1122 de 2007, 11 de la Ley 1608 de 2013, 7 y 8 del Decreto 347 de 2017 y 164 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), concluyó que “las pretensiones del presente asunto no se ajustan a la competencia del Juez Laboral”5. Además, señaló que, al ser las demandadas entidades públicas, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. El 16 de octubre de 2019, el magistrado ponente de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda y concedió 10 días a la parte demandante para corregir los defectos advertidos. El magistrado ordenó a la parte demandante ajustar la demanda teniendo en cuenta, entre otras cosas, (i) los requisitos para demandar ante la jurisdicción, conforme al artículo 161 del CPACA; (ii) la fecha a partir de la cual se configuraron los daños antijurídicos por los cuales pretende indemnización y (iii) los requisitos previstos en el artículo 166 ibidem. En contra de la anterior decisión, la Nueva EPS interpuso recurso de reposición, con la finalidad de que fuera revocada y, en consecuencia, se promoviera el conflicto negativo de competencia ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. La recurrente afirmó que el Tribunal carece de competencia porque el Consejo Superior de la Judicatura ha asignado la competencia para conocer casos similares a la jurisdicción ordinaria laboral6.

5. Mediante el auto de 11 de marzo de 2020, la Subsección C de la Sección

Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió reponer el auto de 16 de octubre de 2019. Como consecuencia de lo anterior, declaró su falta de competencia “por tratarse de un debate derivado de recobros de servicios médicos NO PBS (…), que no cuentan con Comité Técnico Científico ni orden judicial para su prestación y/o entrega”7. Luego de estudiar la jurisprudencia del Consejo 3 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Auto de 12 de abril de 2018. Exp. núm. 110010230000201700200-01. 4 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 8 de febrero de 2007. Exp. núm. 05001-23-31-000-1997-02637-01. 5 Expediente digital. Cuaderno principal 2. Auto de 10 de junio de 2019, p. 182. 6 Consejo Superior de la Judicatura. Sala Disciplinaria. Exp. núm. 11001010200020140228900. 7 Expediente digital. Cuaderno principal 2. Auto de 11 de marzo de 2020, p. 305. Superior de la Judicatura8, del Consejo de Estado9 y de la Corte Suprema de Justicia10 sobre la competencia para conocer demandas relacionadas con recobros11, la Subsección señaló que la jurisdicción competente era la ordinaria laboral, conforme a los artículos 2.4 del CPTSS y 41.f de la Ley 1122 de 2007. Esto, por cuanto “no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único

litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”12.

6. En sesión de 28 de enero de 2022 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora13.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado

Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por la Nueva EPS S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Adres, con el objeto de obtener el reconocimiento y reintegro de los servicios no incluidos en el POS, hoy PBS, que fueron prestados entre 2008 y 2015. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS, hoy PBS, que

8 Entre otras, mencionó las siguientes providencias: 11 de junio de 2014, exp. núm 2013-02787-00, 3 de diciembre de 2014, exp. núm. 2014-01737-00 (9656-20), 19 de diciembre de 2016, exp. núm. 2016-00075-00 y 10 de julio de 2019, exp. núm. 2019-00519-00. 9 Sección Tercera, Subsección C, auto de 3 de junio de 2015, exp. 53.351. Subsección B, auto de 11 de agosto de 2016, exp. núm. 46545. Subsección A, auto de 7 de diciembre de 2016, exp. núm. 53290 y Subsección C, auto de 3 de agosto de 2017, exp. núm. 38731. 10 Decisión de 12 de abril de 2018, exp. núm. 2017-00200-01. 11 Ib., pp. 298 a 303. 12 Ib., p. 304. 13 Cfr. Expediente digital. Constancia de reparto CJU 1268, p. 1. El expediente ingresó al despacho el 2 de febrero de 2022. fueron suministradas sin autorización del Comité Técnico Científico (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades

judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”14. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo15, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse subjetivo autónomamente por las partes del respectivo proceso” 16.

2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa17.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del normativo asunto concreto18.

10. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias. 14 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 15 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y

503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 16 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 17 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 18 Ib.

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por la Nueva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Adres configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que

satisface: (i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria, y (b) la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo19. En relación con la remisión por competencia que hizo el Juzgado Quinto Civil al Juzgado

Veinticuatro Laboral, ambos del circuito de Bogotá, la Corte precisa que no es competente para pronunciarse al respecto. De existir tal controversia, conforme al artículo 18 de la Ley 270 de 1996, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá sería el competente para resolverla20. (ii) El presupuesto objetivo, puesto que la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda instaurada por la Nueva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Adres, la cual es de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (I.3 y 6 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el 19 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3.

Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción

de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales Administrativos”. 20 “Artículo 18. Los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos, serán resueltos por la Corte Suprema de Justicia en la respectiva Sala de Casación que de acuerdo con la ley tenga el carácter de superior funcional de las autoridades en conflicto, y en cualquier otro evento por la Sala Plena de la Corporación. || Los conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito, serán resueltos por el mismo Tribunal Superior por conducto de las Salas Mixtas integradas del modo que señale el reglamento interno de la Corporación”. extinto POS, hoy PBS, que fueron suministradas sin autorización del Comité Técnico Científico. Reiteración del Auto 794 de 2021

12. En el Auto 794 de 202121, la Sala Plena concluyó que la competencia judicial “para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que no contaron con autorización por parte de los Comités Técnico Científicos recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104” del CPACA. La Sala reconoció que en estos casos no se discuten actos administrativos expedidos por la ADRES, como ocurre en los eventos de recobro adelantados ante la entidad. Sin embargo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer estos procesos porque la pretensión de la

EPS es declarar a entidades públicas “responsables del pago de unas obligaciones que buscaron, entre otras cosas, asegurar el derecho a la salud de los ciudadanos afiliados al SGSSS”. Por lo tanto, deben confrontarse los hechos con los deberes de las entidades demandadas. Además, en estos casos el juez debe pronunciarse sobre el alcance de un procedimiento administrativo. En concreto, debe determinar (i) si existe o no un procedimiento administrativo a través del cual la EPS pueda reclamar el pago de los servicios y (ii) con fundamento en lo anterior, si la EPS “incurrió en un desconocimiento de las vías procesales administrativas correspondientes, en detrimento del derecho de defensa de la administración y del cuidado de los recursos públicos que financian el SGSSS que deben utilizarse por la ADRES bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad”.

13. Por otra parte, la Sala explicó que en estos casos no resulta aplicable el artículo 2.4. del CPTSS. Lo anterior, debido a que en estos procesos (i) la parte demandante pretende el recobro de recursos con los que cubrió servicios prestados, por lo que “no busca garantizar la prestación, en forma directa, del servicio de salud” y (ii) la controversia vincula a las EPS y a ADRES, sin la intervención de “afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores”.

14. Regla de decisión. La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que no contaron con autorización por parte de los Comités Técnicos Científicos recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esto, por

cuanto a través de estos se pretende la declaratoria de responsabilidad de la administración respecto de unas conductas que, aparentemente, se relacionan con sus deberes y obligaciones. Además, en estos casos el juez debe pronunciarse sobre las vías procedimentales administrativas a través de las cuales la EPS debe reclamar el pago de los servicios. Este tipo de controversias no corresponden a las previstas 21 CJU-493. La Corte estudió la demanda presentada por la Nueva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Adres, por medio de la cual pretendía que las demandadas (i) fueran declaradas responsables del pago de prestaciones de servicios de salud no PBS que fueron asumidas sin autorización del Comité Técnico Científico y, como consecuencia de ello (ii) reembolsaran tales dineros. La demandante señaló que dichos montos no fueron pagados por falta de acceso a un trámite administrativo especial. en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

5. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, porque no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social o que involucre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores o a las entidades

administradoras o prestadoras”, en los términos del artículo 2.4. del CPTSS. Por el contrario, la demanda interpuesta por la Nueva EPS pretende que las demandadas sean (i) declaradas solidariamente responsables del pago del valor de las prestaciones de servicios en salud no PBS que asumió y, como consecuencia de ello, (ii) condenadas solidariamente al reembolso de dichos valores. Además, tal como lo señaló esta Sala en el auto 794 de 2021, el proceso supone evaluar el alcance de los procedimientos administrativos para que las entidades demandadas conozcan y valoren este tipo de obligaciones.

16. Por las razones expuestas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1268, para lo de su competencia.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro

Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Nueva EPS S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social.

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1268 a la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (E)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General