CC - A368-2016

Auto 368/16 SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Son medios idóneos y eficaces para exigir el cumplimiento de las sentencias de tutela CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia INCIDENTE DE DESACATO EN ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Competencia excepcional de la Corte Constitucional El manejo que se ha dado al incidente de desacato en los ECI declarados por esta Corporación, ha reconocido su competencia pero se ha descartado su trámite por parte de esta sede judicial para reivindicar el cumplimiento de órdenes complejas. SOLICITUD DE APERTURA DE INCIDENTE DE DESACATO-Se rechaza por cuanto las medidas provisionales no proceden en tanto el trámite se orienta a determinar la responsabilidad subjetiva de los funcionarios a los que se acusa de incumplir las órdenes generales de la sentencia Referencia: Expediente T-3927909 y acumulados. Solicitud de apertura de incidente de desacato frente al presunto incumplimiento de las órdenes generales de la Sentencia T-762 de 2015.

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil dieciséis (2016). En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la Magistrada Gloria Stella

Ortiz Delgado, quien la preside, profiere este auto con fundamento en los siguientes,

I. ANTECEDENTES

1. El 16 de diciembre de 2015 la Sala Quinta de Revisión de esta Corporación profirió la Sentencia T-762 de 2015, en la que reiteró el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI-, declarado en la Sentencia T-388 de 2013, bajo la premisa de que la desarticulación de la política criminal engendra la vulneración 2 masiva y generalizada de los derechos fundamentales de aquellas personas privadas de la libertad.

2. El 21 de julio de 2016, la Secretaría General remitió a este despacho la solicitud que hicieron Orlando J. Rodríguez P. y otros internos recluidos en la Cárcel Modelo de Bucaramanga1. Sostienen que uno de los principales hallazgos de la Sentencia T-762 de 2015 es que el uso excesivo de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad ha agudizado la crisis de la política criminal. Destacan que en razón de ello esa providencia recalcó que resulta imprescindible volver a hacer de ellas un mecanismo excepcional.

Describieron la decisión judicial en mención e hicieron referencia a sus fines y principales constataciones. Según su interpretación2, esta Corporación acogió las recomendaciones hechas por algunos intervinientes dentro del trámite de los 18 expedientes acumulados, en el sentido de (i) permitir excarcelaciones parciales, (ii) dar libertad temprana a quienes hubieran cumplido 2/3 de la pena, (iii) excarcelación de personas en situación de discapacidad, (iv) excarcelación de

personas enfermas que requieran tratamientos no suministrados al interior de las cárceles; (v) el cierre de algunos establecimientos y (iv) la prohibición de nuevos ingresos a los centros de reclusión. Con fundamento en lo anterior, y preocupados por la expedición de la Ley 1786 de 2016, que consideran regresiva en ese sentido, los interesados hicieron las siguientes 4 peticiones puntuales a esta Corporación: 2.1. Que se declare el desacato por el incumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-762 de 2015 y se impongan las sanciones correspondientes al Congreso de la República, al Gobierno Nacional, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de la Presidencia, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Defensoría del Pueblo, al Comité Interdisciplinario, a la Unidad de Servicios Penitenciarios –USPEC-, a la Procuraduría General de la Nación, a los ententes territoriales y a los Juzgados de Ejecución de Penas y medidas de seguridad. La razón fundamental es que con la expedición de la Ley 1786 del 1° de Julio de 20163, se desconoció lo ordenado en la Sentencia T-762 de 20154 frente a las medidas de aseguramiento. 2.2. Que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1786 de 2016, que prolongó la amenaza a los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y que la Corte encontró contraria a la Constitución en la Sentencia T-762 de 2015. 1 Establecimiento Penitenciario accionado en los expedientes T-3.927909 y T-3.977.802, seleccionados para revisión y

resueltos en la Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 2 Que no responde por completo al contenido ni a las decisiones de esta Sala en la sentencia T-762 de 2015, como se explicará en las consideraciones de esta providencia. 3 “Por medio de la cual se modifican algunas disposiciones de la Ley 1760 de 2015.” 4 Según los solicitantes: “La Sentencia T-762 de 2015 fue completamente contrariada por el Congreso de la República y todos los enunciados en la referencia de este desacato cuando el pasado 17 de junio, mediante ley se modifica los términos de la ley 1760 de 2015 hacen que los tutelados sean renuentes a cumplir con lo ordenado por ustedes”. 3 2.3. Que se den “órdenes superiores para que los jueces de garantías y jueces de ejecución de penas, acept[en]que el domicilio del interno es un apéndice de la cárcel, que los peajes intermunicipales son las rejas de vigilancia territorial y que las oficinas de emigración del país son la puerta de seguridad principal que tiene esta cárcel llamada TERRITORIO NACIONAL y que a los entes territoriales se les obligue a crear programas de atención y tratamiento para los internos recluidos en sus hogares, programas de inclusión social establecidos en sus planes de desarrollo; pues como vamos el Estado va a terminar construyendo una MURALLA en toda la frontera de nuestro territorio y no seríamos un Estado Social de Derecho sino un panóptico nacional general.” 2.4. Como medida provisional, solicitan que se adopten las medidas requeridas en la petición, conforme el Decreto 2591 de 1991.

2.5. En forma subsidiaria, pidieron que se vincule a la Defensoría del Pueblo y dar traslado de este escrito a la Corte Interamericana, en calidad de “denuncia” y que esta última se pronuncie sobre la expedición de la Ley 1786 de 2016 y adopte las medidas cautelares correspondientes, debido a las condiciones de “prisión perpetua” a las que están sometidas las personas sindicadas en Colombia.

II. CONSIDERACIONES Una a una la Sala considerará las solicitudes efectuadas por los internos de la Cárcel La Modelo de Bucaramanga. Sus peticiones se sustentan en su preocupación por el cumplimiento de la Sentencia T-762 de 2015. Por ende, este auto reiterará las consideraciones que esta Corporación ha expuesto sobre el cumplimiento de las sentencias de tutela y los mecanismos con los que cuenta el ciudadano y el funcionario judicial para lograrlo.

Aclarado lo anterior, se establecerá la postura de esta Corporación frente al trámite de incidentes de desacato en el marco de un Estado de Cosas Inconstitucional –ECI-, a través de las experiencias más notables en el tema, para resolver en concreto las solicitudes efectuadas por los interesados. Mecanismos para hacer efectivos los fallos de tutela. Cumplimiento e Incidente de Desacato.

1. El objetivo de la acción de tutela es la contención de las conductas que puedan comprometer en forma inminente los derechos fundamentales de las personas en Colombia, para materializar las garantías subjetivas previstas en la Constitución cuando éstas sean desconocidas. La orden judicial emitida en la sentencia de tutela recompone en concreto la relación que existe entre el titular

del derecho fundamental, su alcance y la persona obligada a actuar o a abstenerse de hacerlo para garantizarlo o respetarlo. 4 Sólo a través del cumplimiento del fallo de tutela es que, en últimas, se restablece el ejercicio y goce de los derechos afectados, una vez el juez declara su vulneración y señala la vía para salvaguardarlos. Por el contrario, la inobservancia de las órdenes de tutela y de lo resuelto por el funcionario judicial, además de mantener la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que recae el amparo, comporta el desconocimiento de la Constitución, dado que su incumplimiento: “frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y (…) contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230)”5. Y es que en reiteradas oportunidades se ha destacado que el acceso a la administración de justicia es un derecho que no se reduce al planteamiento de controversias ante los funcionarios judiciales o a la pronta determinación de las mismas6. También implica que lo resuelto en el seno de la jurisdicción sea

exigible y acatado por aquellos sobre quienes recaen las órdenes emitidas7, pues de lo contrario los mecanismos de acción judicial carecerían de sentido.

2. El Decreto 2591 de 1991, con el ánimo de hacer efectivo el amparo de los derechos fundamentales ordenado por los jueces de la República, prevé en su artículo 29 que todo fallo de tutela debe contener necesariamente: “1. La identificación del solicitante. // 2. La identificación del sujeto o sujetos de quien provenga la amenaza o vulneración. // 3. La determinación del derecho tutelado. // 4. La orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela. // 5. El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que en ningún caso podrá exceder de 48 horas. // 6. Cuando la violación o amenaza de violación derive de la aplicación de una norma incompatible con los derechos fundamentales, la providencia 5 Ver Sentencia SU-1158 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Auto 010 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y Auto 222 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “incumplir la orden dada por el juez constitucional en un fallo de tutela es una conducta de suma gravedad porque: ‘(i) prolonga la vulneración o amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un nuevo agravio frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de acceso a la justicia’” 6 Auto 222 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. “Cumplir con las providencias judiciales es un imperativo del

Estado Social y Democrático de Derecho. El derecho a acceder a la justicia implica, para ser real y efectivo, al menos tres obligaciones: (i) la obligación de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto de este acceso; (ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce.” 7 Auto 222 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Refiere al respecto, entre otras, las Sentencias T-553 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-096 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 5 judicial que resuelva la acción interpuesta deberá además ordenar la inaplicación de la norma impugnada en el caso concreto.” Entonces, la regulación de la acción de tutela impone al juez establecer las circunstancias de modo y tiempo en las que habrá de actuar la administración o los particulares, según sea el caso, para garantizar el ejercicio del derecho fundamental lesionado. Ha de definir la actuación, abstención o el conjunto de ellas que de conformidad con los presupuestos fácticos de la acción, sean necesarias, pertinentes y suficientes para ese fin. Aquellas compondrán el sustrato sobre el cual se debe predicar y evaluar el cumplimiento o

incumplimiento de la decisión judicial. Según lo preceptúa el mismo decreto, conviene recordar, el fallo que resuelve una acción de tutela siempre es de inmediato cumplimiento8, dada la situación apremiante del actor, que es la que en últimas habilita la intervención, excepcional y residual, del juez constitucional con el propósito de conjurar una amenaza contundente y grave que se ciñe sobre las garantías constitucionales de aquel.

3. En una interpretación conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva, que se desprende de aquel al acceso a la administración de justicia, el cumplimiento de la sentencia es la meta del proceso constitucional que promueve cualquier acción de tutela.

En la Sentencia C-180 de 20149 el derecho a la tutela judicial efectiva se concibió como la garantía según la cual se impone a la las autoridades estatales hacer efectiva la decisión que se emitió al acudir al aparato de administración de justicia10, de forma que “comporta el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.” El cumplimiento de la sentencia debe alcanzarse “aún en contra de la voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos”11. 8 “ARTICULO 27.-Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento

disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. //Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” También “ARTICULO 31.-Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.” 9 M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Sentencias T-553 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-406 y T-1051 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 11 Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. 6 Los jueces de primera instancia12 están dotados con amplias facultades para adoptar medidas que conduzcan al cumplimiento de sus decisiones de tutela13. Solo cuando lo ordenado en la sentencia se materializa y los derechos fundamentales de los accionantes se encuentran amparados, efectiva y materialmente, en los precisos términos dispuestos por el juez o cuando las causas de la amenaza inicial desaparecen, cesa la competencia del a quo en el asunto concreto que se sometió a su conocimiento14.

4. La competencia para buscar el cumplimiento de la sentencia de tutela es, por regla general, del juez constitucional de primera instancia, aun cuando la orden de la que se trate la haya proferido el juez de segunda instancia o incluso esta Corporación en sede de revisión15. “[C]orresponde al juez de primera instancia, conforme con las normas que regulan la acción de tutela, adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato por el desconocimiento de las órdenes dadas, para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso en que la decisión sea tomada por el juez de segundo grado, como por la Corte Constitucional en sede de revisión.”16

Así lo ha determinado el Decreto 2591 de 1991 y jurisprudencia, que adicionalmente ha sostenido que la competencia del juez de primera instancia en la materia “(i) obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”17. 12 Sentencia T-458 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “La autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión,

ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad.” Ver además Autos 270 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y 060 de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez: “(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.” 13 Sentencia SU-1158 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Decreto 2591 de 1991. Artículo 27. Inciso final: “el juez (…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Además Auto 032 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez: “mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”. 15 Autos 178 de 2008 M.P. Jaime Araújo Rentería y 032 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 16 Sentencia T-280A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Auto 136A de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 7 No obstante lo anterior, en casos excepcionales18, esta Corporación ha precisado

que ella conserva tal potestad para buscar por sí misma el cumplimiento de sus sentencias: “(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.”19 En otras palabras, en ciertas circunstancias particulares, la Corte conserva la competencia preferente para efectuar el seguimiento de sus determinaciones, bien sea porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste o por la magnitud, en términos cualitativos, de las órdenes emitidas. Recurrentemente en la sentencia esta Corporación precisa si asume el seguimiento al cumplimiento de la determinación proferida, si es de su interés hacerlo.

5. Los artículos 2320, 2721 y 5222 de la misma normativa disponen que ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato23. Ninguno de estos mecanismos es condición para interposición del otro.

Pese a que uno y otro son mecanismos para asegurar que los derechos fundamentales del afectado sean restablecidos, la Corte Constitucional ha hecho énfasis en que existen diferencias significativas entre ambos: 18 Auto 070 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. “Muy excepcionalmente la Corte Constitucional mantiene la competencia para asegurar el cumplimiento del fallo, en asuntos intrincados o de gran trascendencia social, por ejemplo ‘en relación con las órdenes complejas dictadas para superar el estado de cosas inconstitucional, la Sala Tercera de Revisión, después de proferida la sentencia T-025 de 2004, conserva la competencia para adoptar determinaciones que permitan ajustar las órdenes complejas originalmente dictadas a las nuevas circunstancias que se puedan presentar, todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión ni el sentido original y esencial de la orden impartida que hizo tránsito a cosa juzgada”. 19 Autos 032 de 2013M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y 060 de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20“Artículo 23. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. // Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. (…). Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación,

así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.” 21 Citado previamente. 22“Artículo 52. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” 23 Sentencia T-604 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. 8 “(i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. // (ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. // (iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. // (iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”24

No puede perderse de vista que el deber constitucional y legal del juez de tutela de primera instancia es perseguir la satisfacción de lo ordenado. Y aun cuando los interesados pueden optar por alguno de estos dos mecanismos o acudir a ambos, lo cierto es que “el desacato [con la connotación sancionatoria que tiene,] no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela”25. Con todo la Sala Plena de esta Corporación precisó que para lograr el cumplimiento del fallo de tutela el principal instrumento a disposición del juez es el trámite de cumplimiento. “El desacato es un instrumento accesorio para este [mismo] propósito, que si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia.”26

6. Sobre el incidente de desacato esta Corporación se ha pronunciado en muchas oportunidades. En todas ha destacado que tiene una naturaleza coercitiva27 y es una “manifestación del poder disciplinario del juez”28. Para llevar a la autoridad pública que no ha cumplido un fallo de tutela a que acate sus órdenes, emplea en forma, en principio, simbólica la imposición de arresto o de una sanción monetaria y al encontrar la evidencia de un incumplimiento culpable, lo aplica.

La coerción, en el incidente de desacato en materia de acción de tutela, es un

medio para lograr el cumplimiento de lo ordenado. Jamás será un fin en sí mismo, según se ha resaltado29. 24 Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Además se señaló que “Ante la circunstancia objetiva de que una orden dada por el juez constitucional en un fallo de tutela se incumpla, el Decreto 2591 de 1991 prevé dos tipos de reglas: unas, relativas a la protección del derecho tutelado y al cumplimiento del fallo, contenidas en su Capítulo I, sobre “Disposiciones generales y procedimiento”; y, otras, relacionadas con las sanciones imponibles a quienes sean responsables de dicho incumplimiento, contenidas en el Capítulo V, sobre “Sanciones”. 25 Sentencia SU-1158 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 26 Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. 27 Auto 320 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 28 Sentencia T-399 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 29 Sentencia T-171 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto. 9 El incidente de desacato, cuyo objetivo es únicamente la satisfacción de lo ordenado, encuentra como marco de acción la parte resolutiva de la sentencia que concede un amparo constitucional. Las órdenes son el límite que encuentra quien formula el incidente y el juez30. Éste no puede modificarlas ni redefinir su alcance, pero sí “proferir órdenes adicionales a las inicialmente adoptadas o introducirle ajustes, siempre y cuando se respete el alcance del amparo y el

principio de la cosa juzgada”31, con el único fin de hacer efectiva la protección a los derechos fundamentales que fueron amparados. El juez debe verificar si se incumplió la orden de tutela y si se puede atribuir responsabilidad subjetiva a la autoridad que dejó de acatarla, conclusión a la que puede llegar solo después de explorar las razones por las cuales se desconoció el fallo de tutela. Si no hay justificación válida para la inobservancia de la sentencia y por el contrario se encuentra que el funcionario no fue lo suficientemente diligente en el acatamiento de lo ordenado, se debe fijar la sanción en forma proporcional y razonable. A pesar de que su orientación es la materialización de la protección constitucional a favor de una persona, la cual debe brindarse en forma ágil32, el trámite del incidente de desacato debe resguardar, como la acción de tutela que le da origen, todas las garantías ligadas al debido proceso. En principio, solo puede considerarse el desacato “cuando lo ordenado por la autoridad no se ha ejecutado, o cuando ha sido ejecutado de manera incompleta, o en aquellos casos en los que al ejecutar, se ha cambiado o malentendido la decisión judicial”33 y cuando este incumplimiento es imputable a la autoridad contra la cual se formuló. El procedimiento que sigue el trámite de desacato está caracterizado por cuatro etapas. La primera es la de comunicación a la persona que es acusada del incumplimiento, para efectos de que exponga si acató la orden y en caso negativo exponga las razones y presente su defensa. La segunda, es la etapa

probatoria en la que deben practicarse las pruebas solicitadas. La tercera, la toma de la decisión, que sin lugar a dudas debe ser notificada a la parte solicitante y a la denunciada. La cuarta se da siempre que la decisión sea desfavorable al acusado del incumplimiento, y consiste en la remisión del expediente ante el superior, en consulta34.

7. En la Sentencia C-367 de 201435, se recordó que conforme al artículo 53 del Decreto 2591 de 1991, además de las sanciones ligadas al desacato, el incumplimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela acarrea “tres tipos de responsabilidad penal imputables a la persona que incumple el fallo de tutela y 30 Sentencia T-280A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sin embargo, como lo sostuvo la Sentencia T652 de 2010. “(iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida[16], salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado”

31 Sentencia T-280A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 32 Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. 33 Sentencia T-399 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 34 Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. 35 M.P. Mauricio González Cuervo. En ella la Sala Plena de esta Corporación analizó la constitucionalidad del artículo

52 del Decreto 2591 de 1991. 10 al juez. Sea por incumplir el fallo de tutela o por repetir la acción o la omisión que dio lugar a la tutela, la persona puede incurrir en el delito de fraude a resolución judicial. Por incumplir con las funciones dadas por este decreto, el juez puede incurrir en el delito de prevaricato por omisión”; entre dichas funciones claramente está el logro del cumplimiento del fallo. Incidentes de desacato en Estados de Co