CC - A370-24

A370-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-370/24 CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONESConfiguración de cosa juzgada REPÚBLICA DE COLOMBIA A red circle with a red and blue emblem Description

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena Auto 370 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5113

Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente, AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 27 de marzo de 2015, el Instituto del Corazón de Bucaramanga S.A. (en adelante, “el Instituto”) ejerció los medios de control

[1] de “nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa” en contra de la Nación, el Ministerio de Salud y de Protección Social, y [2] otros . Lo anterior, con el propósito de que: (i) se declare la nulidad de las resoluciones mediante las que el agente liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud S.A. E.P.S. –ya liquidada– (en adelante, “Solsalud EPS”)

no reconoció a su favor todas las sumas que incorporó en sus reclamaciones por haber prestado servicios de salud a los afiliados del régimen subsidiado de esa EPS; (ii) a título de restablecimiento del derecho, “se cancele la totalidad de las obligaciones contenidas” en las reclamaciones que presentó al agente liquidador; y (iii) “[t]eniendo en cuenta que a la fecha de presentación de la demanda la entidad Solsalud S.A. E.P.S. se [encontraba] liquidada”, se condene a las demandadas a asumir el pago por no ejercer [3] debidamente el control y la vigilancia sobre Solsalud EPS . El Instituto explicó que el 25 de noviembre de 2013 presentó oportunamente al agente [4] liquidador de Solsalud EPS las reclamaciones por un valor de $1’554.319.164, respecto del cual el agente liquidador de Solsalud EPS solo [5] reconoció $598’156.516 .

2. Admisión parcial de las pretensiones de la demanda y otros pasos procesales. El 18 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo Oral de Santander solo admitió las pretensiones tendientes a obtener la reparación directa del daño que presuntamente pudo ocasionar el Estado. Lo anterior, por cuanto consideró que el agente liquidador carecía de legitimación en la causa por pasiva para la posible nulidad de sus resoluciones, en la medida en la que la entidad respecto de la que ejerció funciones de liquidación ya no

[6] existía . Posteriormente, el 16 de febrero de 2017, en la audiencia inicial el Tribunal Administrativo Oral de Santander declaró no probadas las

excepciones de la parte demandada. No obstante, la Superintendencia [7] Nacional de Salud interpuso un recurso de apelación contra esa decisión .

3. Falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El 11 de diciembre de 2018, la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró que carecía de competencia para conocer el asunto, por lo que ordenó remitir el [8] expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá para [9] reparto . Sostuvo que: (i) en virtud de los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS, la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo conoce de asuntos relativos a la seguridad social que involucran a “servidores públicos y las entidades públicas que manejan dicho régimen”, mientras que las demás serán competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad [10] laboral ; y (ii) “todas las controversias que tengan que ver con la omisión de las funciones de vigilancia y control del Estado sobre las entidades prestadoras de salud, son conflictos relacionados con el mencionado sistema de seguridad social cuyo conocimiento fue asignado a la jurisdicción ordinaria”, supuesto en el que encaja el caso concreto.

4. Falta de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El 11 de julio de 2019, el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá decidió no avocar conocimiento, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura. Lo anterior, al considerar que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia determinó, con base en el artículo 104 del CPACA, que los litigios en relación con “la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios de salud […] –no POS–, deben [11] zanjarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo” .

5. Resolución del conflicto de competencias entre diferentes jurisdicciones.

El 28 de septiembre de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura determinó que correspondía al Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá decidir de fondo el asunto. Lo anterior, porque, según un precedente de la propia corporación, con base en el carácter residual de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral –Ley 270 de 1996, art. 12 y CPTSS, art. 2–, y en la competencia limitada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con el sistema de seguridad social –CPACA, art. 104.4–, era posible concluir que “los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la [12] jurisdicción especial de lo contencioso administrativo” . Por lo tanto, el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá avocó conocimiento mediante [13] auto del 27 de julio de 2021 . [14]

6. Remisión a la Corte Constitucional. El 28 de febrero de 2023 , el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional para que se resolviera nuevamente el conflicto negativo de competencia entre su despacho y el Consejo de Estado. Lo anterior, al considerar que: (i) “la H. Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no tuvo en cuenta el objeto de litigio real del proceso bajo estudio para resolver el conflicto de competencias”; (ii) el asunto únicamente “persigue la reparación directa por la presunta falla en el servicio proveniente de las demandadas”; (iii) según los artículos 2 del CPTSS, 104 y 140 del CPACA, y los autos 1088 de 2021, 407, 1052 y 1696 de 2022 de la Corte Constitucional, los litigios como el que originó el conflicto de jurisdicciones sub examine corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iv) de conformidad con el Acto Legislativo 2 de 2015, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura no era competente para resolver el conflicto de competencias entre diferentes jurisdicciones, pues la Corte Constitucional era la competente desde el 1 de

[15] julio de 2015 .

7. Trámite en la Corte Constitucional. El 19 de enero de 2024, de conformidad con el reparto del 17 de enero anterior, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente CJU-5113 a la magistrada

[16] sustanciadora .

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. La cosa juzgada constitucional en los conflictos de jurisdicciones.

9. En el auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional explicó que en los conflictos entre jurisdicciones es posible que la cosa juzgada opere en aquellos casos en los que una autoridad judicial ya dirimió la competencia anteriormente. En tal evento, la Corte Constitucional no puede estudiar nuevamente el conflicto de jurisdicciones. Por el contrario, si esta Corporación no advierte acreditados los elementos de la cosa juzgada, estaría ante un nuevo conflicto de jurisdicciones, respecto del que tendría que pronunciarse. La Sala Plena determinó que para que opere la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto

[que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi [que] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; [e] (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”.

10. Además, en el auto 711 de 2021, la Corte Constitucional señaló que “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o

reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

11. En el caso sub examine se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. La

[17] Corte Constitucional advierte que, el 28 de septiembre de 2020 , la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de competencias entre la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá. En dicha oportunidad, la referida autoridad asignó el conocimiento del proceso al Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá (párr. 5). Por lo anterior, la Sala Plena considera que se configuró el fenómeno de cosa juzgada, por las siguientes razones: 11.1. Existe identidad de objeto. El proceso judicial en el que surgió la controversia es el mismo que aquel respecto del cual se pronunció la Sala Jurisdiccional Disciplinaria en el auto de 28 de septiembre de 2020. 11.2. Identidad de partes. En el caso sub examine hay identidad de partes respecto del conflicto de jurisdicciones que resolvió el Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, mediante el auto de 28 de febrero de 2023, el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá promovió, de

nuevo, conflicto de competencia con la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 11.3. Identidad de causa petendi. La Sala encuentra que las razones que argumentaron las autoridades judiciales para rechazar su competencia sobre el asunto son similares. En efecto, en el conflicto que resolvió el Consejo Superior de la Judicatura las autoridades cuestionaron su competencia con fundamento en normas legales y jurisprudenciales. En particular, esgrimieron normas del CPTSS, del CPACA, de la Ley 270 de 1996 y providencias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia. La Sala reconoce que, posteriormente, el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional con base también en los autos 1088 de 2021, 407, 1052 y 1696 de 2022 de la Corte Constitucional, todos estos posteriores a la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, la Sala considera que esto no implica que la causa petendi carezca de similitud, por cuanto las decisiones proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura “gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o [18] reformadas” a partir de los criterios fijados por la Corte Constitucional al resolver conflictos entre jurisdicciones desde que

asumió la competencia establecida en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

12. Por las razones expuestas, la Sala Plena considera que, por medio del auto del 28 de septiembre de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto sub examine; decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. En ese sentido, ordenará estarse a lo resuelto en aquella providencia y remitirá el expediente al Juzgado 31

Laboral del Circuito de Bogotá.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. ESTARSE A LO RESUELTO por el Consejo Superior de la Judicatura en el auto de 28 de septiembre de 2020, en el cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura decidió que la competencia para conocer de este asunto correspondía al Juzgado 31

Laboral del Circuito de Bogotá. Segundo. REMITIR el expediente CJU-5113 al Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión a la la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y a los interesados en el presente trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado É

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] En la sección de “medio de control” de la demanda, el Instuto volvió a expresar que presentaba un “medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el medio de control de reparación directa conexo a los hechos relacionados en el acápite correspondiente” (Expediente digital. 004. 11001310503120190042700 Cuaderno No. 2.pdf, p. 213). Posteriormente, el Instuto aclaró que con el proceso acumulaba pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho –contra los actos administravos del agente liquidador– y de reparación directa –contra las “actuaciones del agente liquidador” (Ib., pp. 245-259). [2] El Instuto también demandó al FOSYGA, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Gobernación de Santander y a la Alcaldía de Bucaramanga. [3] El Instuto solicitó actualizar las sumas a su favor, así como ordenar el pago de los intereses correspondientes. [4] A quien nombró la Superintendencia Nacional de Salud (ver: ED, 015. SUSTITUCIÓN DE PODER Y ALLEGA PRUEBAS.pdf, p. 213).

[5] Expediente digital (en adelante, “ED”), 004. 11001310503120190042700 Cuaderno No. 2.pdf, pp. 179-216. [6] ED, 004. 11001310503120190042700 Cuaderno No. 2.pdf, pp. 263-266. La decisión de admir la demanda solamente en relación con las pretensiones de reparación directa –y la consecuente fijación del ligio– permaneció en firme, incluso después de que el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá volvió a avocar conocimiento del caso después del conflicto inicial de competencias entre diferentes jurisdicciones (ver: ED, 012. Audiencia Ordinario 11001310503120190042700-20210909_164840-Grabación de la reunión.mp4, en parcular, mins. 14-27; y 020. Audiencia Ordinario 11001310503120190042700-20220203_101154-Grabación de la reunión.mp4, mins. 20-22). [7] ED, 005. CUADERNO CONSEJO DE ESTADO S.3.pdf, pp. 3-8. El Ministerio de Salud y Protección Social coadyuvó en la interposición del recurso. [8] La autoridad judicial consideró que debía remir para reparto el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, con base en el domicilio de las endades demandadas. [9] ED, 005. CUADERNO CONSEJO DE ESTADO S.3.pdf, pp. 23-33. La misma autoridad judicial confirmó el auto de falta de competencia el 12 de abril de 2019, en sede de reposición, con base en argumentos similares (Ib., pp. 41-51).

[10] Para sustentar su interpretación, el Consejo de Estado hizo referencia a jurisprudencia de la misma corporación, así como de la Corte Constucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [11] Ib., pp. 58-61. El juzgado se refirió a la “decisión del 12 de abril de 2018” con número de expediente “110010230000201700200-01”. Además, sostuvo que la Corte Suprema de Juscia planteó también consideró que los asuntos de glosas y devoluciones eran propios de la jurisdicción de lo contencioso administravo según la providencia del 19 de julio de 2018, “con radicado No. 11001023000020180022700”. [12] ED, 006. 11001310503120190042700 ORDINARIO CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf, pp. 14-24. La Sala sostuvo que en el caso concreto el ligio no surgió en relación con la seguridad social de un servidor público cuyo régimen administrara una persona de derecho público. En consecuencia, al ser un caso sobre el recobro al Estado por prestaciones de servicios de salud no POS, este correspondía a la jurisdicción ordinaria. [13] ED, 007. 11001310503120190042700 avoca conocimiento Fija fecha y requiere.pdf. [14] Durante el período que el asunto estuvo bajo conocimiento del Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá, se sureron varias de las etapas procesales espuladas en los arculos 77 y 80 del CPTSS. La úlma actuación procesal correspondió a la presentación de los

alegatos de conclusión por parte de las partes. Expediente proceso judicial con radicación 11001310503120190042700-20220203. [15] ED, 22AutoPlanteaConflictoNegavoCompetencias.pdf. [16] ED, 03CJU-5113 Constancia de Reparto.pdf.

[17] ED, 006. 11001310503120190042700 ORDINARIO CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf, pp. 14-24.

[18] Corte Constucional, auto 1942 de 2023.