CC - A376-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 376 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2315

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de diciembre de 2017, la sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante Nueva EPS) ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 000925 del 11 del mayo de 2017 y 001751 de 7 de junio de 2017 expedidas por la

Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud)1.

2. La accionante expuso que, como resultado de la auditoría ARSREX001 realizada por el Consorcio SAYP 2011 (administrador fiduciario del FOSYGA), se adelantó un procedimiento para el reintegro al FOSYGA de 1 Expediente digital, Archivo Demanda, Cuaderno Parte 1, p.1-22 supuestos pagos indebidos o injustificados y se informó a la Supersalud. Con base en el informe de auditoría, dicha entidad, mediante la Resolución No. 000925 del 11 de mayo de 2017, confirmada por la Resolución No. 001751 de 7 de junio de 2017, le ordenó a Nueva EPS la restitución al FOSYGA (hoy ADRES) de la suma de $5.427.599 por concepto de capital adeudado, más $1.504.237 correspondiente a intereses moratorios.

3. Nueva EPS adujo que la Supersalud carecía de competencia para actuar según Decreto Ley 1281 de 2022, y también señaló la inexistencia de la obligación de pago y la improcedencia de la restitución de recursos, por no existir fundamento legal que justifique la restitución de recursos por afiliación a prevención o cesión obligatoria. Señaló que se le vulneró el derecho al debido proceso porque se desconoció su derecho de contradicción y defensa.

Esto debido a que: (i) no se tuvo en cuenta la contestación a la solicitud de aclaración requerida por el Consorcio SAYP 2011 dentro del proceso de auditoría, (ii) no se encuentra conforme con el valor de los intereses a

reintegrar y; (iii) el Consorcio SAYP 2011 no se pronunció sobre el concepto de cesión de afiliados, frente a los cuales no hay lugar a restitución de recursos. Por otra parte, indicó que las resoluciones de la Supersalud que se cuestionan incurrieron en falsa motivación, pues no se analizó de fondo la configuración de multiafiliación2.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, quien, mediante auto del 05 de febrero de 2018, señaló que no le corresponde a la sección primera sino a la sección cuarta conocer de este proceso. Esto por tratarse de un medio de nulidad y restablecimiento del derecho relacionado con impuestos, tasas y contribuciones. En virtud de ello, declaró su falta de competencia y dispuso la remisión del expediente al reparto de los juzgados administrativos del circuito de Bogotá de la sección cuarta.

5. El día 07 de febrero de 2018, Nueva EPS presentó recurso de reposición. Esto porque a su juicio las resoluciones sobre las que se pretende la declaratoria de nulidad no fueron dictadas por autoridades tributarias, no se sitúan en la acción de cobro de una contribución parafiscal y no se refiere a un conflicto relacionado con los elementos de una obligación tributaria. Además, porque el acto administrativo objeto de nulidad busca el reintegro de recursos del sistema general de seguridad social en salud y no el recaudo o cumplimiento de normativa tributaria.

6. El 30 de abril de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, revocó su decisión del 05 de febrero

de 2018 y, en su lugar, avocó conocimiento de la demanda3. Luego, recibió contestación emitida por la Supersalud, vinculó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, recibió su contestación y conoció las excepciones presentadas por las partes.

7. El día 27 de febrero de 2020, en la audiencia inicial del proceso, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, decidió sanear el asunto y ordenó remitir el expediente a los jueces

laborales del circuito de Bogotá4. Esto por cuanto, a su juicio, diversos 2 Expediente digital, Archivo Demanda, Cuaderno Parte 1, p.34 y ss 3 Expediente digital, Archivo Demanda, Cuaderno Parte 1, p. 200 y ss. 4 Expediente digital, Archivo Demanda, Cuaderno Parte 1, p. 327 y ss. Cuaderno Parte 2, p.1-7. 2 pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura han señalado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer controversias relacionadas con el sistema de seguridad social en salud5.

8. En ese orden de ideas, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, declaró su falta de jurisdicción y remitió el proceso a los juzgados laborales y de la seguridad social de Bogotá.

Advirtió que existe un precedente de acuerdo con el cual, el elemento determinante para establecer la competencia es la relación de los sujetos procesales, es decir, entidades administradoras o prestadoras del servicio de

salud. Además, adujo que el CPACA es claro en el artículo 104 numeral 4, en cuanto a que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo solamente le corresponden los conflictos de la seguridad social de los servidores públicos, siempre y cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, situación que en el presente asunto no ocurre.

9. El asunto fue repartido al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.

Este juzgado, a través de Auto del 25 de abril de 2022, declaró la falta de competencia, propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que esta Corporación mediante Auto 389 de 2021, estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente en este tipo de litigios, pues las decisiones emitidas dentro del proceso de recobro, reglamentado en la Resolución 1885 de 2018, son verdaderos actos administrativos que pueden ser controvertidos ante esa jurisdicción en virtud del artículo 104 del CPACA. En este sentido, el juzgado argumentó que la competencia de los jueces laborales se encuentra restringida a aquellos casos en los que el recobro dependa directamente de la prestación del servicio y a los casos establecidos en el artículo 41 literal f) de la Ley 1122 de 2007, asunto que escapa al caso bajo estudio6.

10. Una vez remitido el asunto a esta Corporación, el expediente fue repartido a la magistrada ponente en sesión del 20 de febrero de 2023 y remitido al despacho el 23 de febrero siguiente7.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política8.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia9

2. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando: “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a 5 Sentencia de 29 de mayo de 2019, expediente no. 2013-02678-01. 6 Expediente digital, archivo AutoProvocaConflicto.pdf 7 Expediente digital, archivo ConstanciadeRepartoCJU2315.pdf. 8 Modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. 9 Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019. 3 ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”10.

3. En el Auto 155 de 2019 esta Corporación precisó que la configuración de esta clase de conflictos requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente

o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia. Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

4. En este caso se cumplen los requisitos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado 33 Laboral

del Circuito de Bogotá D.C, por las siguientes razones:

1. Se acredita el presupuesto subjetivo, ya que el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria, las cuales rechazaron la competencia para conocer el asunto. ii. Se cumple con el presupuesto objetivo porque el conflicto recae sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por Nueva EPS contra unos actos administrativos expedidos por la Supersalud. iii. Se satisface el presupuesto normativo, puesto que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

Específicamente, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Sección Primera, se refirió a las normas del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social que establecen que el conocimiento de las controversias relacionadas con los servicios de la

seguridad social en salud les corresponde a los jueces laborales11. Por su parte, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá D.C aludió a las normas del CPACA que establecen la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo en la resolución de controversias originadas en actos administrativos12. 10Autos 155 de 2019,041 de 2021, 281 de 2021 y 282 de 2021. 11 Expediente digital, archivo 2.1.OYCRemiteporcompetencia.pdf 12 Expediente digital, archivo 03.AutoProvocaConflicto. 4 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA. Reiteración del Auto 1165 de 2021

5. En el Auto 1165 de 202113, la Sala Plena de esta Corporación estableció que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). En dicha providencia, la Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Supersalud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a lo previsto en el CPACA. Por lo tanto, las decisiones proferidas por dicha

entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de dicha jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.

6. Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de la Supersalud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 201214 y la Resolución 3361 de 201315, tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso. Esto, debido a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Supersalud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.

7. Con fundamento en los criterios anteriormente expuestos, esta Corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra actos administrativos emitidos por la Supersalud, mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.

Caso concreto

8. En el presente asunto, Nueva EPS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Supersalud con el propósito de

que se declare la nulidad de las resoluciones emitidas por dicha entidad en las cuales se ordenó a la demandante la restitución de recursos a favor del FOSYGA (hoy ADRES). En ese sentido, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente, en el presente caso la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 13 Reiterado en el Auto 463 de 2022. 14 Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación. 15 Por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y GarantíaFOSYGA apropiados o reconocidos sin justa causa. 5

9. Lo anterior pues, como se indicó anteriormente, en el Auto 1165 de 2021 esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordenó a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.

10. Por lo tanto, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1165 de 2021, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda interpuesta por Nueva EPS en contra de la Supersalud, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. En virtud de lo anterior, se ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del

Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS16.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado

Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá D.C, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Nueva EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2315 al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO 16 Auto 1165 de 2021. 6 Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7