CC - A377-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-377/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 377 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2317

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 6 de agosto de 2020, el señor Jimy Roberto Molano presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por intermedio de apoderado judicial, contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. -Subred Sur-,1 en el que pretende: (i) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio OJU-E-0376-2020 del 10 de febrero de 2020, el cual habría negado el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas de un contrato de trabajo realidad. (ii) Consecuencia de lo anterior, y como restablecimiento del derecho, se condene a reconocer y pagar, entre otras, las acreencias laborales que devengan los conductores de ambulancia

APH, referente a las cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de servicio, primas de navidad, aportes a seguridad social y la indemnización de despido sin justa causa.2

2. En el escrito de control administrativo presentado ante la jurisdicción de lo contencioso, el señor Jimy Roberto Molano manifestó haber laborado de manera constante e ininterrumpida para la Subred Sur, mediante sendos contratos de prestación de servicios sucesivos, habituales y sin interrupción, desde el 17 de junio de 2012 hasta el 1º de enero de 2017, desempeñando la función de conductor de ambulancia APH. 3 Comentó, igualmente, que presentó reclamación a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. el 29 de enero de 2020, solicitando que le fueran pagadas las prestaciones sociales causadas durante el tiempo trabajado; sin embargo, el 10 de febrero de 2020, mediante oficio OJU-E-0376-2020, la Subred Sur habría negado la solicitud realizada por el señor Jimy Roberto Molano.4

3. El asunto le correspondió al Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá, el cual, mediante auto del 1º de septiembre de 2020, avocó conocimiento del asunto y dio trámite al proceso contencioso administrativo. Sin embargo, después de impulsado el proceso, ese despacho judicial, en audiencia del 25 de junio de 2021, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces laborales del circuito de Bogotá para su reparto. Con base en el Concepto 38161 de 2020 del Departamento Administrativo de la Función

Pública, determinó que los conductores de ambulancia, que prestan su servicio a empresas sociales del Estado, tienen la categoría de trabajadores oficiales, 1 La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. del Distrito Capital, presta servicios de salud enmarcados en el modelo de atención en red con enfoque en la gestión integral del riesgo, de la cual hace parte el Hospital Vista Hermosa I Nivel E.S.E. 2 Expediente CJU 2317, Documento Digital “Demanda y anexos – Folios 1 al1254.pdf”, folios 3-39. 3 Ibid. 4 Ibid. por lo que esta clasificación determina la jurisdicción competente para conocer el presente caso. De esta manera, y después de referirse a los artículos 104.4 y 105 de la Ley 1437 de 2011, reafirmó que la competencia laboral de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es referente a la relación legal y reglamentaria entre los empleados públicos y el Estado, escapando de su jurisdicción aquellos asuntos que traten sobre contratos de trabajo de trabajadores oficiales el posible reconocimiento de un contrato realidad. Así las cosas, y haciendo alusión al artículo 2º de la Ley 712 de 2001, consideró que el asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.5

4. El 8 de julio de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá y, mediante Auto del 29 de abril de 2022, este despacho judicial propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Señaló que el

asunto no trata de un trabajador oficial, ya que, según lo determinado en el Decreto 1395 de 1990, referente al manual de funciones del sector salud, los conductores de ambulancia no desarrollan actividades de mantenimiento de planta física hospitalaria, sino que su actividad es de tipo asistencial, por lo que el señor Jimy Roberto Molano no es un trabajador oficial. De esta manera, afirmó que el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a lo regulado en la Ley 1437 de 2011.6

5. El 24 de mayo de 2022, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional, siendo repartido al magistrado sustanciador el 20 de febrero de 2023 por la presidencia de la Corte Constitucional y remitido al despacho el 23 de febrero siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,7 la 5 Ibid., folios 511-515, enlace

https://playback.lifesize.com/#/publicvideo/8c6957f6-d1b2-4a99-a56b-5f27a6f9747c?vcpubtoken=cf7fbaaa-8 82b-4403-9149-f4e1a15da86b, minuto 2:04:15. 6 Expediente Digital “08. AutoRechazaProponeConflicto.pdf”, folios 2 y ss. 7 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la

Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”8

8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción de lo autoridades que Subjetivo Contencioso Administrativo y otra administren justicia y perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad Laboral. diferentes jurisdicciones.9 Existencia de una Existe una controversia entre el causa judicial sobre la Juzgado 22 Administrativo Oral de cual se desarrolle la Bogotá y el Juzgado 4º Laboral del controversia, lo que Circuito de Bogotá, para resolver la Objetivo requiere constatar que demanda presentada por el señor Jimy

está en desarrollo un Roberto Molano, en la que pretende proceso, un incidente o declarar la nulidad y restablecimiento cualquier otro trámite del derecho contra el acto funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 8 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). de naturaleza administrativo emitido por la Subred jurisdiccional.10 Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., que le negó el reconocimiento de acreencias laborales. Tanto el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá como el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial se basó en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, y el Las autoridades artículo 2º de la Ley 712 de 2001, involucradas en el concluyendo que el presente caso no conflicto de es competencia de la Jurisdicción de jurisdicciones deben lo Contencioso Administrativo, al haber manifestado considerar que este tiene como Normativo expresamente las

objetivo reconocer una relación razones por las cuales laboral de un trabajador oficial. Por su se consideran parte, la segunda autoridad judicial competentes -o nomanifestó que el Decreto 1395 de para conocer de dicha 1990, dispone que la actividad de los causa judicial.11 conductores de ambulancia es de tipo asistencial y no de mantenimiento de la planta hospitalaria, por lo que no es una causa que trate sobre un trabajador oficial. En consecuencia, el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

C. Asunto objeto de decisión y metodología 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 4º Laboral de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia

de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda declarar la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 492 de 2021

10. Esta Corporación, en el Auto 492 de 2021, reiterado en los autos 618, 680 y 684 de 2021, entre otros, estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”

11. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el Artículo 104 del CPACA, según el cual, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.12

12. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados

públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la 12 A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad. existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.13

13. En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”14

14. En ese sentido, la Corte ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un

contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.15

15. Esta Corporación ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.16

En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

D. Caso concreto 13 Cfr. Corte Constitucional, Auto 492 de 2021. 14 “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Ley 80 de 1993, artículo 32. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021. 16 Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021.

16. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá.

17. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

18. Respecto de los contratos de prestación de servicios, este auto aplica la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021, reiterada en los autos 618, 680 y 684 de 2021,17 según la cual “la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

19. La controversia que suscita el conflicto de competencia, según lo expone la parte demandante, se funda en la subscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios, anexos a la demanda, y celebrados entre el señor Jimy Roberto Molano y la Subred Sur, considerando que se encubre una relación laboral. Así las cosas, la Corte encuentra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral presuntamente oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios u órdenes de prestación de servicios, celebrados con el Estado.

20. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el

artículo 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.

21. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

III. DECISIÓN

17 Expediente CJU-377. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el señor Jimy Roberto Molano. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2317 al Juzgado 22 Administrativo Oral de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General