CC - A378-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-378/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones No existe regulación expresa que asigne la competencia de la acción reivindicatoria interpuesta por entidades públicas o con participación pública. Por lo anterior, es pertinente dar aplicación a la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria, establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 378 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2329

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá D.C. y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito, Sección Tercera, de la misma ciudad.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 3 de agosto de 2021, a través de apoderada, la Corporación de Abastos S.A. – Corabastos S.A. (en adelante, Corabastos) interpuso demanda reivindicatoria en contra de la señora Luz Adriana Cortés Giraldo1. Esto, con el fin de que (i) se ordene a la demandada la restitución del predio que actualmente posee y (ii) “se declare que pertenece el dominio pleno y absoluto

[del bien] a la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. CORABASTOS”2. La apoderada indicó que el régimen jurídico aplicable a Corabastos es el “derecho privado”3. Esto, teniendo en cuenta que “[l]a actual composición del capital accionario de CORABASTOS determina que el 52.08%, pertenece al sector privado y el 47.92% restante corresponde al sector público”4.

2. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Treinta y Cuatro Civil

Municipal de Bogotá D.C., el cual, mediante auto de 12 de agosto de 20215, 1 Expediente digital. 02Demanda.pdf. 2 Ib., p. 5. 3 Ib., p. 2. 4 Ib. 5 Expediente digital. 07AutoRechazaDemanda.pdf p. 1. declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la oficina de reparto de los juzgados administrativos. Indicó que dada la naturaleza jurídica de la sociedad demandante, que “es una sociedad de economía mixta del [orden] nacional vinculada al Ministerio de Agricultura”, la acción reivindicatoria recae “sobre un predio de naturaleza fiscal”. Sostuvo que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) establece que dicha jurisdicción conoce de “las controversias y litigios […] en las que estén involucradas entidades públicas”. Así mismo, refirió el Auto 312 de 2021, donde se analizó una demanda de restitución de inmueble arrendado promovida por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda., que es una entidad pública. En

ese caso se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El juez consideró que en dicho auto la calidad pública de la demandante hizo prevalecer el factor subjetivo de competencia; situación que también debe aplicarse al presente caso6.

3. Realizado nuevamente el reparto, el proceso correspondió al Juzgado

Treinta y Cinco Administrativo, Sección Tercera, del Circuito de Bogotá D.C.7 Este despacho, mediante auto del 6 de mayo de 2022, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencias y ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional para que lo dirima. Tras citar el artículo 104 del CPACA, argumentó que “las pretensiones de la demanda están orientadas a la reivindicación del derecho real principal de dominio”8. Por lo anterior, referenció el Auto 016 de 2022, en el cual la Corte resolvió que correspondía a la jurisdicción ordinaria una demanda de restitución de un inmueble que pertenecía a una entidad territorial y “cuya posesión la [tenía] un particular [que ejerció] actos posesorios de mala fe”9. Así mismo consideró que en el Auto 860 de 2021 la Corte Constitucional 6 Ib. 7 Expediente digital. 15AutoRemiteDemandaConflictoJurisdiccion2021_331Dmap…pdf 8 Ib., p. 2. 9 Ib. El juzgado manifestó que la decisión del citado Auto 016 de 2022, de enviar el expediente a la jurisdicción ordinaria, se apoyó en dos argumentos: Primero, que la demanda estaba fundamentada en normas del Código Civil y del Código General del Proceso y que no se observaba que el demandado haya

ejercido funciones administrativas. Segundo, que el litigio en cuestión no tiene que ver con aquellos temas que, de manera genérica, se rigen por el derecho administrativo. Así consideró que “las particularidades del estimó que “Corabastos no se puede considerar como una entidad pública, porque el Estado tiene una participación inferior al 50% en la constitución como sociedad mixta y, por ende, se debe aplicar la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, establecida en el artículo 15 del CGP y en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996”10.

4. En sesión de 20 de febrero de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora11.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

2. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo

del Circuito, Sección Tercera, ambos de Bogotá D.C., la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda reivindicatoria interpuesta por Corabastos en contra de Luz Adriana Cortés Giraldo. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, reiterará las reglas

de competencia de procesos reivindicatorios donde participen sociedades de economía mixta (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará presento caso y, especialmente, las pretensiones de la demanda son lo suficientemente indicativas de que el asunto escapa al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 10 Ib., p. 3. 11 El 23 de febrero del 2023, el expediente fue enviado por la Secretaria General al despacho sustanciador. cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

3. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” 12 . La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo13, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por Presupuesto las partes del respectivo proceso” 14 . En aquellos subjetivo

eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción o de competencia”15. 12 Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 13 Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 15 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. Implica que la disputa debe recaer sobre el Presupuesto conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no objetivo política o administrativa16. Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de Presupuesto índole constitucional o legal, por las cuales consideran normativo que son competentes o no para conocer del asunto concreto17.

4. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

5. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por Corabastos configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones. (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito, Sección Tercera, de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo18. 16 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 17 Id. 18 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […]

laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que el proceso reivindicatorio interpuesto por Corabastos debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. (ver párr. 2 y 3, supra).

4. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de las demandas reivindicatorias donde una de las partes sea una sociedad de economía mixta. Reiteración del Auto 1706 de 2022

6. En el Auto 1706 de 202219, la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que “[l]a jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer las demandas reivindicatorias interpuestas por una sociedad de economía mixta contra un particular, cuando no se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa. Lo anterior, atendiendo al artículo 461 del Código de Comercio y por aplicación de la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria contemplada en el artículo 15 de la Ley 1562 de 2012 -Código General del Proceso”. Lo anterior, con fundamento

en los siguientes argumentos: (i) El artículo 461 del Código de Comercio20 establece que las sociedades de economía mixta, que son aquellas constituidas con aportes estatales y de capital privado, están sujetas “a las reglas del derecho privado y a la

jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario”. (ii) La acción reivindicatoria es aquella por medio de la cual el dueño de una cosa singular, que no está en posesión de esta, pretende que el poseedor sea condenado a restituirla21. Es una acción que está definida y regulada en el Título XII del Libro Segundo del Código Civil, que, entre 19 Expediente CJU-2044. 20 Decreto 410 de 1971. 21 Cfr. Código Civil, art. 946. otras cosas, señala (i) las cosas que pueden reivindicarse; (ii) quiénes están facultados para ejercer esta acción y (iii) contra quién se puede ejercer22. (iii) El Auto 016 de 2022 estableció que “[c]uando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”. En la referida decisión, la Corte consideró que si bien el artículo 104 del CPACA podría sugerir que al estar involucrada una entidad pública en la demanda, esta sería competencia de la jurisdicción contenciosa, lo cierto es que ni el asunto ni el litigio se encuadran dentro de los que genéricamente conoce esa jurisdicción23. (iv) No existe regulación expresa que asigne la competencia de la acción reivindicatoria interpuesta por entidades públicas o con participación

pública. Por lo anterior, es pertinente dar aplicación a la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria, establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso.

5. Caso concreto

7. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por las siguientes razones. Primero, el asunto trata sobre la acción reivindicatoria 22 Cfr. Código Civil, arts. 947 a 950 y 952 a 960. Así mismo, los artículos 961 a 971 establecen de manera detallada cómo se realizan las restituciones mutuas. 23 En un supuesto distinto, el Auto 1007 de 2021 también coincide en que la jurisdicción ordinaria conoce de la solicitud de reivindicación de un inmueble cuando esta se interpone en contra de una entidad pública. interpuesta por una sociedad de economía mixta –Corabastos24– en contra de un particular. Esto, buscando que el bien que actualmente posee la demandada, sea restituido a Corabastos en su dominio y posesión. Segundo, de manera preliminar no se evidencia que en la controversia medie un contrato estatal o que esté de por medio el cumplimiento de una función administrativa.

En efecto, en la demanda se señala que la actual poseedora actuó de mala fe y, por ende, la entidad demandante no estaría obligada a indemnizar las expensas necesarias, ni ningún otro tipo de mejoras. De lo anterior es posible inferir que la actuación que origina el litigio reivindicatorio no tiene origen en un contrato estatal o en el cumplimiento de una función administrativa, sino que, por el contrario, el objeto de la reivindicación surge, de manera preliminar y según la

demanda, de una actuación presuntamente “clandestina, de mala fe [y] sin ninguna autorización” por parte de Corabastos25.

8. En consecuencia, de conformidad con la regla establecida en el Auto 1706 de 2022, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la demanda interpuesta por la Corporación de Abastos S.A. – Corabastos S.A. en contra de Luz Adriana Cortés Giraldo es el Juzgado

Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá D.C., al cual se le remitirá el expediente CJU-2329, para lo de lo su competencia y para que comunique la presente decisión.

II. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE 24 La Corporación de Abastos S.A. – Corabastos S.A. es una sociedad del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá, cuya participación accionaria está dividida en 47.92% perteneciente a entidades del Estado y 52.08% perteneciente a particulares (Información obtenida de la página oficial de Corabastos S.A. https://corabastos.com.co/inicio/nosotros/, consultada el 13 de marzo de 2022). 25 Expediente digital. 02Demanda.pdf p. 2. Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá D.C., y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito, Sección Tercera, de Bogotá D.C., en el sentido de

DECLARAR que el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá D.C es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Corporación de Abastos S.A. – Corabastos S.A en contra de Luz Adriana Cortés Giraldo. Segundo. - REMITIR el expediente CJU2329 al Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá D.C., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito, Sección Tercera, de Bogotá D.C. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General