CC - A387-2019

Auto 387/19

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN

MATERIA DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Seguimiento al cumplimiento de las órdenes de la sentencia T-236 de 2017 CORTE CONSTITUCIONAL-Valor y alcance de su jurisprudencia ORDENES COMPLEJAS DE UNA TUTELA-Concepto CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para ajustar las órdenes complejas dictadas a las nuevas circunstancias que se pueden presentar En el trámite de cumplimiento, el juez tiene la competencia para modificar la orden original o emitir órdenes adicionales o nuevas. Esa circunstancia opera bajo las siguientes circunstancias excepcionales:“(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea

necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.” PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATOCaracterísticas PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Alcance CULTIVOS ILICITOS-Lucha contra el narcotráfico y variables que determinan el aumento de los cultivos de coca LUCHA CONTRA EL NARCOTRAFICO-Nuevo enfoque integral de política pública y de salud pública

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE

CULTIVOS DE USO ILICITO-Alcance y contenido

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN

MATERIA DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Improcedencia de modular las órdenes tercera y cuarta de la sentencia T-236 de 2017 CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia del juez de primera instancia Asunto: Verificación de cumplimiento de órdenes proferidas en la Sentencia T-236 del 21 de abril de 2017

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, quién la preside y Diana Fajardo Rivera, al igual que los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José

Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos procede a pronunciarse en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-236 del 21 de abril de 2017, decisión que profirió la Sala Séptima de Revisión.

I. ANTECEDENTES

A. De lo decidido en la Sentencia T-236 del 21 de abril de 2017

1. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-236 de 2017, mediante la cual se concedió el amparo solicitado por la Personería del municipio de NóvitaChocó, al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes asentadas en ese municipio así como del derecho a la salud y al ambiente sano de todas las personas que lo habitan, originado tras las aspersiones aéreas para erradicar cultivos de uso ilícito con el herbicida Glifosato.

2. Allí se ordenó al Gobierno Nacional que, de acuerdo con las entidades que definiera el Consejo Nacional de Estupefacientes, adelantara un proceso de consulta con las comunidades étnicas de Nóvita – Chocó para establecer el grado de afectación que el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea -PECIGles causó en la integridad física, cultural, social y económica, y las indemnizaciones correspondientes lo cual debía llevarse a cabo en un término de 60 días hábiles desde la notificación de la sentencia, prorrogables por un periodo adicional de 30 días.

Transcurrido ese lapso el reseñado Consejo Nacional de Estupefacientes debía dictar una resolución con los resultados de la consulta y, de no

existir una decisión concertada le correspondía, con base en evidencia científica, definir el nivel de afectación, atendiendo las inquietudes y expectativas de las comunidades étnicas consultadas, con el fin de mitigar, corregir o restaurar los efectos de las medidas que se adoptaron sin su participación. Así mismo se ordenó al Consejo Nacional de Estupefacientes no reanudar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato (PECIG). Esto se fundó en que, desde el 29 de mayo de 2015 el Consejo Nacional de Estupefacientes decidió suspender el uso del glifosato en las operaciones de erradicación en todo el territorio nacional, sujeto a que la ANLA revocara o suspendiera el Plan de Manejo Ambiental y el 30 de septiembre de 2015 la ANLA suspendió las actividades del PECIG en el territorio nacional de manera transitoria y estableció cuatro condiciones, cualquiera de las cuales podría invocarse para reanudar el programa. El 29 de junio de 2016 el Consejo Nacional de Estupefacientes expidió la Resolución 9 de 2016 “Por la cual se autoriza la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato (Pecat)”. El 11 de julio de 2016 la ANLA expidió la Resolución 708 de 2016 en la cual modificó el plan de manejo ambiental del PECIG, para incluir en él una intervención inicial del piloto del PECAT en zonas inicialmente focalizadas en Nariño y Chocó. La Corte Constitucional mantuvo la no reanudación hasta tanto se

diseñara y pusiera en marcha un proceso decisorio que contara i) con una regulación efectuada y reglamentada por un órgano distinto e independiente a las entidades encargadas de ejecutar los programas de erradicación de cultivos de uso ilícito; ii) tal regulación se derivara de la evaluación de los distintos riesgos, entre ellos el de salud y ambiente, y en el marco de un proceso participativo y técnicamente fundado, con carácter continuado; iii) tal proceso decisorio incluyera una revisión automática de las decisiones que alertara sobre nuevos riesgos, y en la reglamentación o legislación una previsión sobre cuáles son las entidades con competencia para emitir las alertas, que como mínimo comprendiesen a las entidades nacionales y de orden territorial del sector salud, las ambientales y las que conforman el Ministerio Público; así mismo iv) que la investigación científica para determinar los riesgos planteados cumpliese exigencias de rigor, calidad e imparcialidad asimismo que v) los procedimientos de queja fuesen comprehensivos, independientes, imparciales y vinculados con la evaluación del riesgo; y por último vi) la decisión sobre la reanudación se sujetaría a evidencia objetiva y concluyente sobre la ausencia de daño para la salud y el medio ambiente. La supervisión del cumplimiento del fallo se encomendó a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación -a quienes corresponde establecer el seguimientode manera que el Ministerio de Justicia y del Derecho, al presidir el Consejo Nacional de Estupefacientes, debía informarles, al igual que a esta Corporación, en un término de seis

meses desde la notificación de la sentencia, sobre la satisfacción de la totalidad de las órdenes y, especialmente, las medidas legislativas y/o reglamentarias que se dieron para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales protegidos.

B. Trámite de cumplimiento de la Sentencia T-236 de 2017

3. Luego de notificarse la sentencia a las partes, el 20 de septiembre de 2017, el Director de Política de Drogas y Actividades Relacionadas del Ministerio de Justicia y del Derecho informó a esta Corporación acerca del avance en el cumplimiento parcial de lo ordenado en la Sentencia T236 de 2017. Solicitó prórroga únicamente del término fijado en el ordinal segundo resolutivo del mencionado fallo, relacionado con el trámite de consulta previa con las comunidades étnicas. Para ello explicó que la ruta metodológica, acordada con la comunidad, se extendía hasta el 18 de mayo de 2018, fecha en la que se realizaría la protocolización de los acuerdos alcanzados.

4. Previo a definir sobre la viabilidad de la prórroga solicitada, por Auto de 31 de octubre de 2017, la Sala Dual conformada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado Alberto Rojas Ríos1, 1 En el trámite de cumplimiento de la decisión mencionada y ante la formulación de la solicitud de prórroga, el Magistrado (e) Aquiles Arrieta Gómez fue sustituido por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien mediante escrito del 17 de octubre de 2017 se declaró impedida. resolvió y aceptó el impedimento manifestado por la magistrada Cristina

Pardo Schlesinger, en cuyo despacho se encontraba el asunto. En consecuencia, la Secretaría General de esta Corte remitió todo lo relacionado con la Sentencia T-236 de 2017 al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien desde ese momento actúa como Magistrado Sustanciador.

5. En Auto del 30 de noviembre de 2017, tras considerar que la Corte Constitucional cuenta con la facultad para verificar el cumplimiento de sus decisiones así como de modificar sus órdenes en aras de garantizar los derechos fundamentales amparados, la Sala mencionada asumió la competencia para adelantar el seguimiento de la Sentencia T-236 de 2017, además, una vez se advirtió sobre la complejidad del caso y luego de hallar acreditado el cronograma de actividades planificadas y el avance de la entidad, concedió la prórroga de 90 días hábiles solicitada para cumplir la orden segunda.

5. Con posterioridad, el Director de Política de Drogas y Actividades Relacionadas del Ministerio de Justicia y del Derecho, en escrito del 24 de abril de 2018, presentó nuevo informe. Afirmó que estaba en curso el proceso consultivo conforme las rutas metodológicas dispuestas por las normas aplicables y según los acuerdos logrados con las comunidades protegidas.

6. No obstante, tal información, a través de oficio presentado el 11 de julio de 2018, la Directora (E) de Política de Drogas y Actividades Relacionadas, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Estupefacientes, señaló los alcances del informe de cumplimiento de la sentencia de T-236 de 2017 presentado el 24 de abril de 2018. Manifestó

que aún no se encontraba definida la ruta definitiva de las comunidades afrodescendientes lo que implicaba la imposibilidad de continuar con las actividades requeridas para culminar la consulta. Guardó silencio en relación con el estado de las demás órdenes impartidas en la sentencia T236 de 2017.

7. El 20 de septiembre de 2018, el Senador Antonio Eresmid Sanguino Páez radicó escrito ante la Corte, en el que pidió declarar el incumplimiento de las órdenes tercera y cuarta de la sentencia T-236 de 2017 por parte del Gobierno Nacional y solicitó a esta Corporación requerir a las autoridades accionadas para que se abstuvieran de reanudar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato (PECIG) y se les conminara a implementar y expedir las medidas legales y reglamentarias. Para corroborar el incumplimiento allegó oficios en los que el Ministerio de Defensa explicó a la Comisión Segunda del Senado de la República que disponía de autorización del Consejo Nacional de Estupefacientes para utilizar Equipos de Aspersión Teledirigidos a baja altura a nivel dosel -EATBANDen el municipio de Tumaco y que esa estrategia la adelanta la Policía Nacional. Así mismo un oficio de la Corporación Autónoma Regional de Nariño en el que informa conocer sobre el Plan de Manejo Ambiental para las aspersiones terrestres y aéreas y las incertidumbres sobre sus efectos.

8. Al carecer el peticionario de legitimación por activa, la Sala Séptima de Revisión2 en auto de 10 de diciembre de 2018, declaró

improcedente la solicitud presentada. Sin embargo, al constatar que el término dado en la sentencia para cumplir las órdenes culminó sin obtener información sobre los avances, estimó necesario continuar con la verificación que había asumido desde la prórroga. Dispuso en consecuencia, de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Nacional de Estupefacientes se pronunciaran sobre las actividades realizadas para cumplir el fallo y requirió a este último para que informara si autorizó la reanudación de la aspersión aérea con glifosato y, de ser así, de qué manera se cumplieron los parámetros fijados por esta Corporación.

9. El 21 de diciembre de 2018 la Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Estupefacientes informó que no ha expedido autorización para la reanudación del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con Glifosato. A su turno, la Defensora 2 Dicho auto fue firmado por los Magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, y no por la Magistrada Diana Fajardo Rivera, como sí ocurrió en el Auto del 31 de Octubre y 30 de noviembre de 2017, dado que la conformación de la Sala Séptima de Revisión, juez colegiado que dictó la Sentencia T-236 de 2017, cambió. En efecto, el inciso final del artículo 7 del Decreto 1265 de 1970, estatuto orgánico de la administración de justicia, precisa que “las salas de decisión no se

alterarán durante cada período por cambio en el personal de magistrados, y por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará el lugar del sustituido”. Con base en esa disposición, se ha estimado que el Magistrado que reemplaza al que culmina su período individual tiene la facultad para responder las peticiones que se originan en los procesos que el funcionario saliente tenía su cargo, por lo que la Dra Fajardo Rivera firmó los autos de 2017. Sin embargo, el artículo 9º del Acuerdo 108 de 1997, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, establece que en el mes de enero de cada año las salas de decisión restablecerán su orden alfabético, si éste se hubiera afectado por el ingreso de nuevos magistrados, como ocurrió en este caso en el año 2017 (En ese año ingresaron a la Corte Constitucional las Magistradas Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y José Fernando Reyes Cuartas). A través del Acuerdo No 4 de diciembre 12 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional recompuso las Salas de Revisión de Tutela de esta Corporación y asignó a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger la presidencia de la Sala Séptima de Revisión, la cual además está conformada por los Magistrados José Fernando Reyes Cuarta y Alberto Rojas Ríos. En el cumplimiento de la Sentencia T-236 de 2017, la presidenta de la Sala Séptima se apartó del trámite por impedimento aceptado, por lo que el caso remitió al Magistrado Rojas Ríos, quién resolvió la petición del Senador Antonio Eresmith Sanguino

con el otro Magistrado que compone la Sala mencionada. En Autos del 27 de febrero y 5 de marzo de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó la agenda para la Audiencia Pública del 7 de marzo de 2019. Delegada para los Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo, explicó que el proceso de consulta se encontraba suspendido debido a la falta de acuerdo sobre quiénes deben participar y destacó no tener información sobre la reanudación de la aspersión aérea con glifosato.

10. Con el propósito de verificar el estado del cumplimiento de la Sentencia T-236 de 2017, la Sala Plena de la Corporación, en sesión realizada el 12 de diciembre de 2018, definió convocar a Audiencia Pública y por auto de 23 de enero de 2019, fijó los parámetros y metodología para su realización el día 7 de marzo de 2019. Las reseñas de las intervenciones de esa diligencia y los escritos allegados se incorporan en un anexo de este auto que hace parte integral del mismo, así como el anexo complementario de las pruebas recaudadas en el procedimiento de cumplimiento que pueden ser consultados, para mayor claridad, en la parte final de este documento.

II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala Plena de la Corte Constitucional tiene competencia para expedir el presente auto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19913, además de lo señalado en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

Objeto de la decisión y metodología En esta providencia la Corte evalúa el avance del cumplimiento de las

órdenes de la Sentencia T-236 de 2017, en la que se protegieron los derechos a la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes asentadas en Nóvita – Chocó, así como del derecho a la salud y al ambiente sano de todas las personas que lo habitan, originado tras las aspersiones aéreas para erradicar cultivos de uso ilícito con el herbicida Glifosato. Específicamente indaga de qué manera el Gobierno Nacional ha adelantado los procesos de diálogo con las comunidades para determinar qué afectaciones sufrieron con el programa de erradicación aérea con glifosato y cómo deben mitigarse, corregirse o restaurarse. Así mismo la Sala Plena estudia si el Gobierno Nacional reanudó el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos (PECIG) y, de ser así, si satisfizo los estándares señalados en la sentencia T-236 de 2017, esto es la 3 Auto 104 de 2017. Aun cuando, en Auto 658 de 2017, la Sala Séptima de Revisión asumió la tarea de verificar la implementación de las órdenes dispuestas en la providencia T-236 de 2017, tras la audiencia celebrada el 7 de marzo de 2019 se advirtió necesario -además de mantener el conocimiento del asuntoen el pleno de la corporación. expedición de la regulación, a través de un órgano independiente, que garantice la evaluación en los riesgos que se ciernen sobre los derechos fundamentales a la salud y al ambiente de los ciudadanos. Si esa regulación, además, surtió un proceso participativo y fundado que tuviese en cuenta los distintos riesgos que causa el herbicida glifosato, a partir de

investigaciones científicas con rigor, calidad e imparcialidad, con la incorporación de alertas sobre las implicaciones del mismo, y mecanismos de queja eficaces por parte de los ciudadanos para poner en conocimiento de las autoridades las afectaciones que las aspersiones les causan y finalmente la existencia de evidencia objetiva y concluyente sobre la ausencia de daño para la salud y el medio ambiente. En relación con tales condicionamientos y, dado que tanto las autoridades concernidas en su desarrollo, como los diversos actores sociales manifestaron en el curso del trámite de verificación de cumplimiento, diversos alcances sobre los mismos, la Corte analiza si es necesario realizar precisiones, sin afectar la cosa juzgada constitucional, pero que a la par permita tener claridad en relación con las cargas y límites que corresponden a las autoridades. Sobre esa base expondrá las distintas posturas, relacionadas con la naturaleza y alcance de los condicionamientos para la reanudación del programa de aspersión aérea con glifosato. En suma, esta Corte determinará (i) los avances en el cumplimiento de la Sentencia T-236 de 2017; (ii) si hay lugar a precisar los condicionamientos incorporados en la orden cuarta de la sentencia T-236 de 2017 (iii) si es viable la modulación solicitada por el Gobierno Nacional y, finalmente (iv) qué autoridad judicial debe mantener la verificación de la satisfacción de las órdenes. Como metodología la Sala Plena se referirá, brevemente, al (i) alcance de la jurisprudencia en materia de verificación de cumplimiento de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional; a partir de allí señalará

los (ii) indicadores que permiten determinar el avance en la satisfacción de las órdenes de la Sentencia T-236 de 2017 y de las reglas para que opere una eventual modulación4 (iii) hará un monitoreo sobre la progresión de las actividades que corresponde a las entidades concernidas en la protección de los derechos amparados y en las órdenes proferidas; (iv) fijará precisiones que permitan de mejor manera garantizar el goce efectivo de los derechos, y atendiendo el propio contenido de la sentencia T-236 de 2017, así como el desarrollo de políticas públicas de lucha 4 Aun cuando la verificación recae sobre un programa de la política pública de lucha contra el narcotráfico, es decir, el PECIG, ello no impide que la Corte haga relación o referencia a otros programas de esa gestión administrativa para evaluar el progreso en la superación de la vulneración reconocida en la Sentencia T-236 de 2017. contra las drogas que fue prevista en el Acuerdo de Paz suscrito el 24 de noviembre de 2016 por el Estado Colombiano y las FARC - EP. (v) Por último, se explicará sobre la necesidad de adoptar nuevas medidas relacionadas con la continuidad en la verificación del cumplimiento. Alcance de la jurisprudencia en materia de verificación de cumplimiento de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional La garantía de un orden justo constitucional deriva, entre otros, de la observancia de las decisiones judiciales que permiten la efectiva materialización de los derechos subjetivos, así como su correcto ejercicio. Es por ello que el incumplimiento de un mandato judicial es un asunto sumamente grave pues5: i) entraña el desconocimiento del marco legal y el

orden justo; ii) significa un desafío a las instituciones del Estado; iii) prolonga la vulneración del derecho fundamental amparado; iv) apareja el desconocimiento del debido proceso y de la administración de justicia; y iii) lesiona los principios de diligencia debida de responsabilidad de protección de los derechos humanos, la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la prevalencia del orden constitucional. Por lo anterior, el ordenamiento superior y legal vigente ha conferido al juez de cada causa, la autoridad y las facultades requeridas para lograr el efectivo cumplimiento de sus providencias6. En materia de tutela, el legislador en el Decreto 2591 de 1991, estableció dos mecanismos a los cuales puede acudir el beneficiario para lograr la satisfacción de una orden, a saber: “(i) el denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato”7. Ambos mecanismos persiguen la misma finalidad, esto es “asegurar que la entidad pública o el particular responsable de la infracción iusfundamental verificada satisfagan las órdenes que se le impartieron en aras del restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados”8. Verificación de órdenes complejas A lo largo de su jurisprudencia, esta Corporación ha demostrado una preocupación por materializar las órdenes contenidas en sus fallos y garantizar los derechos fundamentales que han sido amenazados o conculcados9, como en los que se ha pretendido restablecer la situación 5 Auto 096 de 2017. 6 Auto 104 de 2017 7 Sentencia SU-1158 de 2003, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.

8 Sentencia T-226 de 2016, Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Sentencia T-185 de 2013. contraria a la Constitución por medio de órdenes simples10 y/o complejas11. En relación con estas últimas, la Corte ha explicado que la labor del juez de tutela no culmina con la expedición de la providencia, porque ese tipo de medidas requiere de supervisión y cumplimiento de actividades que tienen la finalidad de garantizar el goce efectivo del derecho tutelado12. Se ha justificado que el juez constitucional dicte órdenes complejas siempre que sean: i) efectivas frente al marasmo institucional’13; ii) respeten las competencias administrativas y legislativas que constitucionalmente fueron asignadas a las ramas del poder público; e iii) incluyan la participación de las partes, autoridades encargadas de cumplir las órdenes, las personas afectadas con la medida y los expertos que puedan aportar a la discusión. Se ha optado por dictarlas en casos estructurales, denominados estados de cosas inconstitucionales por parte de la jurisprudencia14. Una muestra de lo anterior es el monitoreo que se implementó a las Sentencias T-025 de 2004, T-760 de 2008, T-388 de 2013 o T-762 de 2015. Excepcionalmente, la Corte ha activado su poder de control a causas que no son estructurales, que sin embargo entrañan una vulneración múltiple de derechos fundamentales que sobrepasa a la persona destinataria de la orden. En esos eventos, la salida ha correspondido con proponer mandatos de hacer, los cuales requieren un

amplio plazo de observancia y la intervención de varias autoridades15. Se trata de hipótesis en que se pretenden salvaguardar facetas prestacionales de los derechos fundamentales16. 10 Cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016. 11 Sentencia T-418 de 2010 12 La “órdenes complejas’ son ‘mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse en una determinada política pública’ Sentencia T-086 de 2003, T-418 de 2010, T-388 de 2013 13 Sentencia T-974 de 2009, T-388 de 2013, T-762 de 2015. 14 Sentencias T-302 de 2017, T-762 de 2015, T-774 de 2015, T-388 de 2013, T-760 de 2008, T-025 de 2004, T-847 de 2000, SU-090 de 2000, T-525 de 1999, T-590 de 1998, T-607 de 1998, T-606 de 1998, T-153 de 1998, T-068 de 1998. 15 Sentencia T-388 de 2013 y T-418 de 2010 16 Sentencia T-726 de 2017. Se precisó “En el caso de los derechos sociales, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante PIDESCobliga al Estado a: i) no discriminar; ii) adoptar medidas inmediatas; c) garantizar niveles de goce esenciales de los derechos; y d) desarrollar progresivamente y no retroceder en el estado de protección de estos. Tal clasificación

se articula con las facetas positivas y negativas de cada derecho y a los niveles de respeto, abstención y cumplimiento de las obligaciones de los Estados en materia de derecho internacional de los derechos humanos”. Además, se ha adelantado un escrutinio judicial en ese tipo casos en las Sentencias SU-484 de 2008, T-488 de 2014, T-576 de 2014, entre otros. En estos casos se ha indicado que el juez constitucional no reduce su monitoreo a la ejecución específica de las órdenes17, sino que debe establecer si la implementación del remedio judicial promovió la garantía y el goce efectivo del derecho, es decir, verificar si la vulneración o amenaza a este se superó con las medidas judiciales. Ello se ha acompañado con las herramientas de niveles de cumplimiento y los parámetros de este. Modificación de órdenes complejas por el juez constitucional. Reiteración jurisprudencial La intervención judicial en la gestión de la administración no es una ciencia exacta, de modo que esa mediación puede causar efectos no previstos o carecer de eficacia. Nótese que la emisión de órdenes complejas puede entrañar varias actividades de diversas autoridades, escenario que podría evidencia avances y retrocesos en varios aspectos de la política pública. El juez constitucional debe ser consciente de esa realidad institucional y ajustarse a la misma, mas no ésta al poder judicial. El ciclo de la actuación de la administración pública en el tratamiento de un asunto de política pública es un continuo proceso de evaluación y arreglos para resolver la problemática inscrita en la agenda gubernamental18. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado

adecuado que el juez modifique la orden judicial emitida originalmente, siempre y cuando se garantice la salvaguarda del derecho fundamental19. Esa modificación es posible gracias a la diferenciación que existe entre la cosa juzgada y las órdenes20. La primera hace referencia a la decisión de amparo que se tomó en la sentencia de tutela, o sea, la concesión o no de la protección al derecho. Dicho aspecto es inmodificable por parte del juez en el cumplimiento o seguimiento, por lo que es imposible reabrir el debate de resolvió el fallo. La segunda es la medida o remedio específico que se profiere para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. De manera que, en el trámite de cumplimiento, el juez tiene la competencia para modificar la orden original o emitir órdenes adicionales o nuevas. Esa circunstancia opera bajo las siguientes circunstancias excepcionales: 17 Auto 392 de 2012. 18Eslava Gómez, Adolfo, el juego de las políticas públicas. Reglas y decisiones sociales, Fondo Editorial EAFIT, Medellín, 2011, p. 37 19 Sentencias T-086 de 2003 y Auto 096 de 2017 20 Sentencia T-226 de 2016 “(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es evidente que lo

ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La n