CC - A392-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 392 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2455

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución SUB 319122 del 6 de diciembre de 2018, mediante la cual esa entidad reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez en favor de

la señora Etelvia María Jaraba Vargas1.

2. Colpensiones manifestó que el acto demandado resulta contrario al ordenamiento jurídico, dado que la indemnización sustitutiva se liquidó teniendo 1 Expediente digital CJU 2455. Carpeta 11001310501820200031000. Archivo denominado “02. EXPEDIENTE

2019-161 -JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ D.C.pdf”.

CJU 2455 en cuenta el tiempo subsidiado del Programa Subsidio Aporte Pensión “PSAP”, periodo que ya había sido liquidado y pagado en la cuenta individual BEPS de la demandada, lo cual generó un doble pago por el mismo concepto2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció la mencionada prestación social y como medida de restablecimiento del derecho pide que se autorice descontar el valor doblemente girado por concepto de cotización subsidiada del Programa

Subsidio Aporte Pensión “PSAP”3.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. Ese despacho, mediante Auto del 18 de junio de 2019, inadmitió la demanda al incumplirse el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011. Subsanado el escrito progenitor, este fue admitido a través del proveído del 8 de noviembre del citado año.

5. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, a través de Auto del 06 de julio de 2020, remitió el expediente a la Oficina de Apoyo para los juzgados laborales del circuito de Bogotá (Reparto) al considerar que son los competentes para conocer del asunto4.

6. Expuso el contenido del artículo 104 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para señalar que el presente asunto no es de conocimiento de la jurisdicción administrativa como quiera que la demandada solo efectuó aportes como trabajadora independiente desde 1999 a

2014. En virtud de lo anterior, la vinculación de la parte pasiva no corresponde a aquellas relaciones legales y reglamentarias, propias de los empleados públicos, cuyo conocimiento, corresponde a esta jurisdicción. Advirtió que conforme al artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la competente es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Reforzó lo dicho con pronunciamientos del Consejo de Estado5 y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6 en el mismo sentido.

7. Contra el Auto del 06 de julio de 2020, la entidad demandante presentó el recurso de reposición. Mediante proveído del 31 de agosto de la citada anualidad, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda decidió no reponer lo decidido y rechazar por improcedente el recurso de apelación. Reiteró lo expuesto en el Auto del 06 de julio de 20207.

2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, providencia del 28 de marzo de 2019. 6Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, M.P. Amparo Oviedo Pinto, providencia del 31 de julio de 2019 y Subsección F, M.P. Patricia Salamanca Gallo, providencia del 16 de agosto de 2019. 7 Expediente digital CJU 2455. Carpeta 11001310501820200031000. Archivo denominado “03. 2019-161

REPOSICION LESIVIDAD”.

2 CJU 2455

8. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 13 de diciembre de 2021, declaró la falta de jurisdicción y planteó un “colisión negativa de competencia”8.

9. Advirtió que contrario a lo aducido por la juez remitente no se trata de una controversia de índole laboral, pues la demandante pretende la revocatoria de su propio acto, asunto que compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Expuso que la Corte Constitucional, precisamente definió algunos presupuestos que se deben tener en cuenta por parte de la administración al iniciar la acción de revocatoria directa y junto a ello determinó criterios respecto de la acción de lesividad9.

10. El 28 de junio de 2022, el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201510.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

12. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se

configure un conflicto de jurisdicciones11: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones12; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional13; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en 8 Expediente digital CJU 2455. Carpeta 11001310501820200031000. Archivo denominado “05. AUTO CONFLICTO DE COMPETENCIA”. 9 Ibidem. 10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 12 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 13 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o

político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 3 CJU 2455 colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 319122 del 6 de diciembre de 2018, mediante la cual esa entidad reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez en favor de la señora Etelvia María Jaraba Vargas y; (iii) el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 6-9 supra) - presupuesto normativo-.

14. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer

de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.

15. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202114, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos15. Incluso cuando el acto

14CJU-489. M.ª. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José

Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José 4 CJU 2455 administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”16.

III. CASO CONCRETO

16. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción

promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución SUB 319122 del 6 de diciembre de 2018, mediante la cual esa entidad reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez en favor de la señora Etelvia María Jaraba Vargas.

17. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

18. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

19. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 319122 del 6 de diciembre de 2018, mediante la cual esa entidad reconoció una indemnización sustitutiva de

pensión de vejez en favor de la señora Etelvia María Jaraba Vargas.

20. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Fernando Reyes Cuartas; 410 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 16 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos

subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. 5 CJU 2455 estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución SUB 319122 del 6 de diciembre de 2018, mediante la cual esa entidad reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez en favor de la señora Etelvia

María Jaraba Vargas. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2455 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, y a las partes interesadas. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado 6 CJU 2455

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7