CC - A393-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 393 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2469

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución No. 474 del 23 de febrero de 2002, mediante la cual el ISS (hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez en favor del señor Laureano Gómez Melo, la Resolución No. 2662 del 24 de octubre de 2002 que resolvió un recurso de reposición contra el primer acto administrativo y decidió modificarlo, la Resolución No. 039 del 21 de febrero de 2003, a través de la cual el ISS decidió confirmar el primer acto administrativo y la Resolución No. 5604 del 14

CJU 2469 de enero de 2015 en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Ximena Orjuela de Gómez1.

2. Colpensiones manifestó que reconoció una pensión de vejez al señor Gómez Melo, sin tener en consideración que al mismo le era más favorable la prestación reconocida por la UGPP por ser el primer estatus reconocido en el tiempo y tener un mayor valor la mesada pensional2. Advirtió que existen dos pensiones de vejez reconocidas que resultan incompatibles.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones No.2662 del 24 de octubre de 2002, No. 039 del 21 de febrero de 2003 y No. 5604 del 14 de enero de 2015 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la señora María Ximena Orjuela de Gómez reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3.

4. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Santander. Ese despacho, mediante Auto del 01 de febrero de 2022, remitió el asunto a los juzgados laborales del Circuito de Bucaramanga (Reparto)4.

5. Abordó varios temas como (i) las reglas de competencia establecidas en la

Ley 1437 de 2011 en materia laboral; (ii) las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social; (iii) la acción de lesividad como posibilidad-deber que tiene la administración para demandar sus propios actos y (iv) la interpretación armónica de las competencias asignadas por el legislador5.

6. Concluyó que analizada la Resolución No. 474 del 23 de febrero de 2002, a través de la cual se reconoció una pensión de vejez, objeto de demanda en este asunto, se observa que el trabajador sobre el cual recayó el reconocimiento pensional laboró al servicio de empleadores del sector privado (Universidad Santo Tomás) y las cotizaciones se realizaron precisamente como empleado del sector privado, por lo tanto, la discusión que se suscita del acto administrativo, escapa del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa y debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social6. 1 Expediente digital CJU 2469. Carpeta 03EXPEDIENTEADMINISTRATIVO. Archivo denominado

“01.DemandaYpoder”. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4Expediente digital CJU 2469. Carpeta 03EXPEDIENTEADMINISTRATIVO. Archivo denominado “13AutoDeclaraFaltaJurisdiccion”. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 2 CJU 2469

7. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga. Este despacho, mediante Auto del 25 de abril de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un

conflicto negativo de jurisdicción7.

8. Destacó que efectivamente el litigio en este asunto tiene, por un lado, a una administradora de los recursos del Sistema General de Pensiones, como lo es Colpensiones, y por otro, a uno de sus afiliados, la señora María Ximena del Pilar Orjuela de Gómez, a quien se le reconociera una pensión, lo cual, en principio, daría la razón al tribunal remitente. Sin embargo, advirtió que conforme las disposiciones del artículo 97 y 138 de la Ley 1437 del 2011, se deduce que en efecto la acción invocada por la demandada, puede ser impetrada por ésta, y a su vez, resuelta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, máxime cuando claramente se desprende del escrito progenitor, que tal acción fue la vía escogida por la Administradora Pública para obtener la nulidad de su propia actuación, y en consecuencia, la devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento de la pensión a título de restablecimiento del derecho.

9. Fundamentó su decisión en unos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura8 y de la Corte Constitucional9 sobre acción de lesividad, la competencia de la Jurisdicción Laboral en asuntos relacionados con la seguridad social y la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para conocer acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.

10. El 30 de junio de 2022, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201510.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver 7 Expediente digital CJU 2469. Carpeta 68001310500420220008900. Archivo denominado “06AutoRechazaFaltaJurisdiccion20220425.pdf”. 8 Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 28 de noviembre de 2017, Radicado No 110010102000 2017 02640 00. 9 Auto 532 de 2021 y la Sentencia C-1027 de 2002. 10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 3 CJU 2469

12. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones11: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones12; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la

controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional13; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Tribunal Administrativo de Santander) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 474 del 23 de febrero de 2002, mediante la cual el ISS (hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez en favor del señor Laureano Gómez Melo, la Resolución No. 2662 del 24 de octubre de 2002 que resolvió un recurso de reposición contra el primer acto administrativo y decidió modificarlo, la Resolución No. 039 del 21 de febrero de 2003, a través de la cual el ISS decidió confirmar el primer acto administrativo y la Resolución No. 5604 del 14 de enero de 2015 en la que se reconoció una

pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Ximena Orjuela de Gómez y; (iii) el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5-9 supra) - presupuesto normativo-.

14. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. 11 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 12 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 13 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).

4 CJU 2469 Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad.

Reiteración del Auto 316 de 2021.

15. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202114, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos15. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”16.

III. CASO CONCRETO

16. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución No. 474 del 23 de febrero de 2002, mediante la cual el ISS (hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez en favor del señor Laureano Gómez Melo, la Resolución No. 2662 del 24 de octubre de 2002 que resolvió un recurso de reposición contra el primer acto administrativo y decidió modificarlo, la Resolución No. 039 del 21 de febrero de 2003, a través de la cual el ISS decidió confirmar el primer acto administrativo y la Resolución No. 5604 del 14 de

enero de 2015 en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la 14CJU-489. M.ª. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo

Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 16 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares

motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. 5 CJU 2469 señora María Ximena Orjuela de Gómez.

17. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

18. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

19. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución No. 474 del 23 de febrero de 2002, mediante la cual el ISS (hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez en favor del señor Laureano Gómez Melo, la

Resolución No. 2662 del 24 de octubre de 2002 que resolvió un recurso de reposición contra el primer acto administrativo y decidió modificarlo, la Resolución No. 039 del 21 de febrero de 2003, a través de la cual el ISS decidió confirmar el primer acto administrativo y la Resolución No. 5604 del 14 de enero de 2015 en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Ximena Orjuela de Gómez.

20. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Santander, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 474

6 CJU 2469 del 23 de febrero de 2002, mediante la cual el ISS (hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez en favor del señor Laureano Gómez Melo, la Resolución

No. 2662 del 24 de octubre de 2002 que resolvió un recurso de reposición contra el primer acto administrativo y decidió modificarlo, la Resolución No. 039 del 21 de febrero de 2003, a través de la cual el ISS decidió confirmar el primer acto administrativo y la Resolución No. 5604 del 14 de enero de 2015 en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Ximena Orjuela de Gómez. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2469 al Tribunal Administrativo de Santander, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, y a las partes interesadas. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

7 CJU 2469 Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8