CC - A394-2015

Auto 394/15

DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS Y A LA

ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Legislación nacional AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de retornos y reubicaciones REPARACION COLECTIVA EN LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Zonas afectadas por violencia LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Retorno, reubicación y restitución de bienes SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Solicitud de información al Gobierno Nacional en relación con lo ordenado en los autos A.008/09 y A.219/11 Solicitud de información al Gobierno Nacional sobre la articulación del componente de retornos y reubicaciones con los de estabilización socioeconómica, reparación colectiva, restitución de tierras y acceso a tierras, en el marco del seguimiento a los autos 008 de 2009, 383 de 2010, 219 de 2011 y a la sentencia T-025 de 2004, por medio de la cual se declara el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado en Colombia Referencia: Solicitud de información al Gobierno Nacional sobre la articulación del componente de retornos y reubicaciones con los de estabilización socioeconómica, reparación colectiva, restitución de tierras y acceso a tierras, en el marco del seguimiento a los autos 008 de 2009, 383 de 2010, 219 de 2011 y a la

sentencia T-025 de 2004, por medio de la cual se declara el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado en Colombia. Magistrada Ponente (E):

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil quince (2015). 1 La Presidenta (E) de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, en virtud de sus facultades constitucionales y legales, profiere la presente providencia, con fundamento en los siguientes

ANTECEDENTES

1. Mediante la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró el Estado de cosas inconstitucional (ECI) en materia de desplazamiento forzado, una vez verificada la falta de correspondencia entre las capacidades presupuestales e institucionales dispuestas por el Estado colombiano para atender a la población desplazada, y la situación grave, masiva y sistemática de vulneración de sus derechos fundamentales.

2. Como ha reiterado esta Sala Especial en sus autos de seguimiento, de conformidad con el Art. 27 del Decreto 2591 de 19911, el juez constitucional conservará su competencia hasta tanto verifique la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales de la población desplazada o el Goce efectivo de sus derechos (GED).

3. Mediante los autos de seguimiento 008 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda), 383 de 2010 y 219 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte Constitucional valoró el componente de retornos y reubicaciones, identificó un conjunto de falencias y ordenó la adopción de las medidas respectivas para

superarlas.

4. En el auto 008 de 2009, la Sala Segunda de Revisión verificó, entre otras, fallas relacionadas con: (i) la necesidad de afinar soluciones para garantizar el GED de la población desplazada que retorna o se reubica; y (ii) la necesidad de desarrollar herramientas para garantizar la sostenibilidad de los procesos de retornos y reubicaciones ya efectuados. La Corte ordenó al Gobierno Nacional, por lo tanto, ajustar el componente bajo criterios de racionalidad y la adopción de enfoques diferenciales y de derechos.

5. En el auto 383 de 2010, por su parte, una vez verificado el incumplimiento de lo ordenado en el auto 008 de 2009, esta Sala Especial desarrolló un detallado diagnóstico sobre las falencias registradas en el componente en función de los principios que rigen los procesos de retornos y reubicaciones, a saber, los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad. Respecto de las fallas relacionadas con el principio de dignidad, se estableció que el acompañamiento institucional a los procesos de retornos y reubicaciones era nulo o insuficiente, en términos de: (i) escasez de la oferta institucional destinada a atender los procesos de retornos y reubicaciones, incluso cuando estos habían sido acompañados inicialmente; y (ii) falta de eficiencia y eficacia en el desarrollo e implementación de soluciones duraderas en el marco de procesos de retornos y reubicaciones. En consecuencia, la Sala reiteró al

1Art. 27 del Decreto 2591 de 1991: “…En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas

las causas de la amenaza.” 2 Gobierno Nacional la necesidad de ajustar el componente a través del diseño de mecanismos idóneos y eficaces para garantizar un acompañamiento integral a los procesos de retornos y reubicaciones.

6. Finalmente, en el auto 219 de 2011 esta Sala Especial reiteró algunas de las fallas y los vacíos detectados con anterioridad en el componente de retornos y reubicaciones. La Corte señaló que aún persistía la falta de garantía del principio de dignidad, toda vez que: (i) los procesos de retornos y reubicaciones carecían de programas para el acompañamiento en el proceso de estabilización socio-económica; y (ii) debido a la carencia de programas o instrumentos para la sostenibilidad de los procesos de retornos y reubicaciones. En consecuencia, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ordenó, nuevamente, al Gobierno Nacional ajustar el componente de retornos y reubicaciones bajo los parámetros establecidos en los autos 008 de 2009 y 383 de 2010, así como informar acerca de los resultados alcanzados.

7. En respuesta a estas órdenes fueron allegados dos informes por parte del Gobierno Nacional de fechas: 8 de noviembre de 20112 y 8 de mayo de 20123.

En estos documentos se dio cuenta, primero, de los vacíos y fallas del componente desde la perspectiva del Gobierno Nacional, segundo, de un cronograma y una serie de criterios para ajustar el componente y, tercero, de algunos avances puntuales en este proceso de ajuste. No obstante, no se aportó información que permitiera concluir de manera razonable la superación de las

falencias identificadas en los autos anteriormente descritos.

8. Ante la necesidad de contar con información actualizada sobre las acciones institucionales emprendidas para ajustar el componente de retornos y reubicaciones, la Sala solicitó al Gobierno Nacional, mediante los autos del 11 marzo de 2014, 256 y 362 de agosto y noviembre de 2014, aportar información al respecto4. Sumado a lo anterior, a esta Sala fueron allegados otros informes provenientes de la Contraloría General de la República5, la Defensoría del Pueblo6, la Procuraduría General de la Nación7, la Comisión de Seguimiento 2 Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS). Informe del DAPS en Respuesta al Auto de Seguimiento 219 de 2011. 8 de Noviembre de 2011.

3Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). Informe de la UARIV en respuesta al Auto de Seguimiento 219 de 2011. 8 de Mayo de 2012. 4 Ver al respecto los siguientes informes: (i) UARIV. Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004: Respuesta al Auto de Marzo de 2014. Abril de 2014; (ii) Gobierno de Colombia: Prosperidad para Todos. Informe del Gobierno Nacional de Avance sobre el Cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. 2014; (iii) Gobierno de Colombia: Prosperidad para Todos. Informe al Auto 227 de 2014. Respuesta al traslado de los informes presentados por la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Agosto de 2014; (iv) Gobierno de Colombia: Prosperidad para Todos. Informe Integrado del Gobierno Nacional en Respuesta del

Auto del 11 de Marzo de 2014: Informes Radicados el 22 de Abril de 2014 y 8 de Agosto de 2014; y (v) UARIV. Informe del Gobierno Nacional sobre la Medición de la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos de la Población Desplazada: Respuesta a los Autos del 11 de Marzo, 256 y 362 de 2014. Bogotá D.C. 2014. 5 Informe de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, auto del 28 de abril de 2014 – No. 227 del 25 de julio de 2014. Bogotá D.C., Agosto de 2014; Primera Encuesta Nacional de Víctimas CGR-2013: Construcción de la Línea Base para el Seguimiento y el Monitoreo al Cumplimiento de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras en Colombia. Bogotá D.C., enero de 2015. 6 Análisis y Valoración de la Política Pública de Retornos y Reubicaciones: Informe en el Marco de la Sentencia T-025 de 2004, en Respuesta al Auto 219 de 2011. Agosto de 2012; Atención al Desplazamiento a 3 Años de Implementación de la Ley 1448 de 2011. Bogotá, Marzo 2015. 7 Observaciones a documento: Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. Respuesta al Auto de 11 de Marzo de 2014. Bogotá, D.C., Mayo de 2014. 3 de los Organismo de Control8, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 20119, la Sociedad Civil10 y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)11. Estos documentos aportaron

información y algunas recomendaciones en torno a la necesidad de continuar ajustando el componente de retornos y reubicaciones, dada la persistencia de buena parte de las falencias y los vacíos identificados por los autos de seguimiento, y la documentación de casos de retornos y reubicaciones con cuadros de vulneración de derechos fundamentales e insatisfacción de los principios propios de los procesos de retornos y reubicaciones, especialmente, los de dignidad y sostenibilidad.

9. Con el objetivo de contar con mayores elementos de juicio para establecer el estado actual del componente de retornos y reubicaciones, actualizar sus líneas de seguimiento, promover el diálogo entre el Gobierno Nacional y los Organismos de Control en torno a estas líneas y estudiar nuevos ajustes al componente, esta Sala profirió los autos 201, 202 y 253 de 2015, en materia de los programas específicos, los ejes transversales y las condiciones de seguridad del componente de retornos y reubicaciones. A la fecha, el Gobierno Nacional, por intermedio de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), ha dado respuesta a estos dos primeros autos a través de los informes allegados a la Sala el 2 de julio12 y el 17 de julio13 de 2015, respectivamente.

CONSIDERACIONES

10. Como ha sido expuesto en los autos 201 y 202 de mayo de 2015 y 253 de junio de 2015, el componente de retornos y reubicaciones, si bien no fue calificado en el auto 008 de 2009 como uno de los componentes con mayor rezago14, amerita una nueva valoración sobre su estado actual en el marco de un diagnóstico integral sobre el estado de cosas inconstitucional (ECI). Más

aún si se tiene en cuenta, primero, el reiterado llamado a ajustar el componente, hecho a través de los autos 383 de 2010 y 219 de 2011 y, segundo, las situaciones de vulneración a los derechos fundamentales de la 8 Primer Informe de Seguimiento y Monitoreo de los Organismos de Control. Agosto de 2012; Segundo Informe de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (2012-2013). Agosto de 2013. 9 Primer Informe al Congreso de la República (2013-2014). Bogotá D.C., Agosto de 2014. 10 (i) Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Comentarios a los Informes del 11 y del 24 de Noviembre de 2011 del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre las Órdenes Contenidas en el Auto 219 de 2011. Bogotá D.C., Enero de 2012; (ii) Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento

Forzado: Garantizar la Superación del ECI en el marco de la nueva Ley de Víctimas. Bogotá D.C., Febrero de 2012; (iii) Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e

institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012; (iv) Human Rights Watch (HRW). El Riesgo de Volver a Casa: Violencia y Amenazas contra Desplazados que Reclaman Restitución de sus Tierras en Colombia. Septiembre de 2013; (v) Centro de

Investigación y Educación Popular (CINEP). Restitución de Tierras y Violaciones de Derechos Humanos: A tres Años de la Expedición de la Ley 1448 de 2011. Segundo Semestre de 2014; y (vi) Amnistía Internacional (AI). Un Título de Propiedad No Basta: Por Una Restitución Sostenible de Tierras en Colombia. Noviembre de 2014. 11Informe de País: Colombia: Verdad, Justicia y Reparación. 31 de Diciembre de 2013. 12UARIV. Informe del Gobierno Nacional al Auto 201 de 2015. Julio 2015. 13UARIV. Informe del Gobierno Nacional al Auto 202 de 2015. Julio 2015. 14 En este auto fueron calificados como los componentes de mayor rezago los de: (i) tierras, (ii) generación de ingresos y (iii) vivienda. 4 población retornada y reubicada, conocidas por la Sala a través de los casos documentados por los Organismos de Control y las organizaciones de la sociedad civil. Para efectos de desarrollar esta valoración, la Sala Especial de Seguimiento hará en esta oportunidad una serie de preguntas encaminadas a esclarecer cuáles han sido los avances puntuales que se han alcanzado en torno al principio de dignidad en el marco de los procesos de retornos y reubicaciones, teniendo en cuenta a tales efectos la íntima relación que guarda el principio de dignidad con los compontes de estabilización socio-económica15, de manera específica, con el componente de acceso a tierras16 y, bajo la nueva 15 Diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos relativos a los derechos de los refugiados y de los desplazados internos, establecen el derecho a la estabilización socio-económica de los desplazados en

términos del deber de los Estados de garantizarles un nivel de vida adecuado o de satisfacer sus necesidades socio-económicas básicas; de disminuir de manera gradual las necesidades asociadas al desplazamiento o de restablecerles los derechos violados con el desplazamiento; de restituirles derechos tales como: la vivienda, las tierras y el patrimonio y; de remover obstáculos para el desarrollo en las zonas de retorno, reasentamiento o integración local. En este orden de ideas, se establece que los Estados deben garantizar o promover el acceso, como mínimo, a los siguientes derechos en el marco de los procesos de retornos y reubicaciones: a la alimentación (acceso a alimentos esenciales y agua), a la vivienda (alojamiento y vivienda básicos), a la salud (servicios médicos y saneamiento esenciales), a la educación, a la propiedad y la tierra, a medios de subsistencia o empleo y al patrimonio (generación de ingresos), a la participación, a la reconstrucción de la infraestructura, a la reunificación familiar y a la documentación o la identificación. En todo caso, se advierte que cualquiera de los derechos mínimos a garantizar en el marco de esta clase de procesos debe cumplir con los siguientes criterios: suficiencia cuantitativa y cualitativa (calidad), asequibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. (Ver al respecto: Principios 18, 28 y 29. Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (Deng). 11 de Febrero de 1998 (E/CN.4/1998/53/Add.2)// Principios 1, 2 y 8. Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos

Humanos de las Naciones Unidas. Informe definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro, sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos. 11 de Agosto de 2005 (E/CN.4/Sub.2/2005/17)// Consideraciones 15, 16, 65, 66 y 71. Asamblea General de las Naciones Unidas (Consejo de Derechos Humanos). Marco de soluciones duraderas para los desplazados Internos (Walter Kälin). 9 de Febrero de 2010 (A/HRC/13/21/Add.4)). La Ley 1448 de 2011, por su parte, establece la relación existente entre el principio de dignidad de los retornos y reubicaciones con el componente de estabilización socio-económica en los siguientes términos: art. 73.4: “Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad”. 16El ordenamiento jurídico interno en 1997, a través de la Ley 387, asoció la estabilización socio-económica de la población desplazada, en el marco de procesos de retornos y reubicaciones, al Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino, en general (art. 17). Lo anterior, a su vez, en desarrollo de la Ley 160 de 1994, en materia de reforma agraria, que pretendía promover y garantizar a través de subsidios el acceso a la propiedad de tierras a campesinos desposeídos, en aras de la mejora de su calidad de vida. Es así como surgen en el ordenamiento jurídico figuras asociadas a la adjudicación de tierras a la población

desplazada (en baldíos, zonas de reserva campesina y predios objeto de extinción de dominio); líneas especiales de crédito para esta población, tanto para la adquisición de tierras como para el desarrollo de proyectos productivos; la posibilidad de permutar sus tierras abandonadas por unas equivalentes; entre otras (art. 19 de la Ley 387 de 1997). Estas figuras no sólo representan en sí mismas la garantía del componente de tierras dentro de procesos de soluciones duraderas (i.e. retornos y reubicaciones), sino que también pueden ser una forma de acceso a procesos de reubicación como alternativa a los retornos. El acceso a tierras por parte de la población desplazada, mutatis mutandis población retornada y/o reubicada, ha sido usualmente abordado por los diferentes instrumentos de soft-law aplicables en materia de desplazamiento forzado bajo la modalidad de restitución y titulación (formalización). No obstante, el acceso a tierras también ha sido abordado de manera genérica como alternativa(s) al retorno o como una modalidad de reasentamiento o reubicación (Principio Pinheiro 10.3. Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Informe definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro, sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos. 11 de Agosto de 2005 (E/CN.4/Sub.2/2005/17)). En esta dirección, los principios Kälin señalan que el retorno no es la única vía de acceso a una solución duradera, también lo es el reasentamiento o la reubicación (Consideración 12). Aunado a lo anterior, estos principios también señalan que: “Es preciso

examinar la legislación nacional y, cuando sea necesario, modificarla para garantizar que los desplazados internos no pierdan su derecho a la propiedad por una aplicación injusta de las disposiciones legales sobre propiedades abandonadas o prescripción adquisitiva de dominio.” (Consideración 80. Asamblea General de las Naciones Unidas (Consejo de Derechos Humanos). Marco de soluciones duraderas para los desplazados 5 normatividad instaurada por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, con los componentes de reparación colectiva y restitución de tierras. Retornos y reubicaciones y estabilización socio-económica:

11. Los procesos de retornos y reubicaciones tienen como objetivo lograr la estabilización socio-económica de la población desplazada, en aras de superar la vulnerabilidad propia del desplazamiento forzado (art. 16-18 de la Ley 387 de 1997 y 66-67 de la Ley 1448 de 2011). En este orden de ideas, estos procesos se caracterizan por el deber del Estado de garantizar unos mínimos prestacionales asociados a la satisfacción de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), como forma de restablecer y reparar17 los derechos de la población de desplazada, particularmente o de manera reforzada, cuando estos procesos tienen lugar en zonas rurales o urbanas periféricas, donde históricamente las condiciones materiales se han consolidado como precarias18.

Si bien se han establecido diferentes alcances y contenidos del catálogo de derechos a garantizar en el marco de procesos de retornos y reubicaciones y, actualmente, se establecen 14 derechos a garantizar19, este catálogo resulta de

carácter meramente enunciativo, toda vez que el contexto y la aplicación de enfoques diferenciales puede conllevar a la garantía de más derechos o a dar mayor énfasis a la garantía de ciertos derechos de este catálogo. Por ejemplo, Internos. 9 de Febrero de 2010 (A/HRC/13/21/Add.4)). Lo cual, como se verá más adelante, resulta de especial relevancia para que la población desplazada beneficiaria del Subsidio Integral de Tierras, pueda conservar su propiedad sobre el predio adjudicado, en casos en los que se vio obligada a abandonarlo de manera forzada (ver infra.). Los principios en materia de desalojos y desplazamientos generados por desarrollo, por su parte, establecen de manera amplia en torno a los reasentamientos o las reubicaciones que: “Todas las personas, grupos y comunidades tienen derecho al reasentamiento, que incluye el derecho a una tierra distinta mejor o de igual calidad, y una vivienda (Principio 16. Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Principios básicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento causado por el desarrollo: Informe del relator especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. 5 de Febrero de 2007 (A/HRC/4/18)). Finalmente, la Ley 1448 de 2011 establece sobre el particular, en sus art. 60 y 132.3 que: (i) las disposiciones en materia de estabilización socio-económica previstas en la Ley 387 de 1997, incluidas las relativas al acceso a tierras, son complementarias a sus disposiciones y; (ii) que el subsidio integral de tierras será considerado

como complementario a la indemnización, de conformidad con lo establecido en la sentencia C462 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). 17 En el marco de los conflictos armados no sólo son vulnerados los derechos civiles y políticos, sino también lo son los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). De hecho, la vulnerabilidad socio-económica o la falta de garantía de DESC exacerba los impactos de cualquier vulneración a los Derechos Humanos o infracción al Derecho Internacional Humanitario. Una de las formas más habituales de vulneración de los DESC en el marco de los conflictos armados es el desplazamiento forzado que comporta afectaciones casi equivalentes o tan gravosas como los daños a la vida y a la integridad. Así las cosas, las violaciones a los DESC también deben ser enfrentadas a través de medidas como la restitución, la indemnización, la rehabilitación, las medidas de satisfacción y las garantías de no repetición y, de manera complementaria, por vía de programas sociales tendientes a garantizar, entre otros aspectos, medidas especiales o acciones afirmativas para grupos vulnerables. Ver al respecto: Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

Informe: Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en las Sociedades Víctimas de Conflictos y Surgidas de Conflictos. 13 de Febrero de 2007. A/HRC/4/62. 18 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e

institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012. Pág. 61-62.

19 A saber, los derechos a la identificación, salud, educación, alimentación adecuada, vivienda, orientación ocupacional, reunificación familiar, atención psicosocial, tierras, seguridad alimentaria, generación de ingresos y trabajo, servicios públicos, vías y comunicaciones y organización social. Ver: Art. 66 de la Ley 1448 de 2011, art. 75 del Decreto 4800 de 2011 y Resolución 329 de mayo de 2014 (Protocolo de Retornos y Reubicaciones). 6 el contexto de empobrecimiento de la población desplazada conlleva a dar énfasis a la garantía de los derecho a la vivienda, la generación de ingresos y el acceso a tierras en el marco de procesos de retornos y reubicaciones, ya sea por vía de restitución o por vía de otros programas que el Estado haya generado a tales efectos20. Estabilización socio-económica en el marco de la Estrategia Retornar es

Vivir:

12. Previo a interpelar a las autoridades competentes en torno a los retos que enfrentan actualmente los procesos de retornos y reubicaciones en materia de estabilización socio-económica, es necesario retomar los problemas que no fueron resueltos en la materia en el marco de la anterior política gubernamental para los retornos, a saber: la Estrategia Retornar es Vivir

(ERV). La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) en su informe de abril de 2012 señaló que la oferta de la ERV, con corte a dicha fecha, estuvo destinada a 109 casos de retornos y reubicaciones colectivos a largo plazo, 37 casos de retornos

colectivos a corto plazo o de emergencia y 2214 casos de retornos familiares o individuales21. En este entonces, la estrategia incorporaba 18 componentes a garantizar a favor de la población retornada22. No obstante, conforme fue corroborado por la CSPPDF, a través de un estudio comparado de casos, la oferta institucional en la materia distó bastante de la satisfacción del principio de dignidad y de las expectativas de las comunidades retornadas. El común denominador de los casos examinados en el marco de la ERV, fue que se encontraban en un estado semejante al de emergencia o al del momento inicial del desplazamiento, aun cuando se conocía que los esfuerzos para acompañar y atender los retornos debían ser reforzados, pues la mayoría de estos se produjeron hacia el sector rural, cuyas condiciones materiales históricamente se han consolidado como precarias, en términos de acceso y goce efectivo de DESC o de mínimos de subsistencia23. De hecho, aun en los casos que se registró acompañamiento institucional a los retornos, éste no hizo la diferencia respecto de un mejor nivel de vida para la población retornada, pues, usualmente, la oferta institucional se encontró concentrada en el nivel central y las intervenciones carecieron de integralidad24. Siendo entonces los 20 Ver al respecto: Resolución Defensorial 058 del 29 de Diciembre de 2010, haciendo referencia al informe periodístico de la Revista Semana: “Las caras del Despojo” del 19 de junio 2009. 21 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e

institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012. Pág. 4, 21y 23. 22 A saber: salud, educación, seguridad alimentaria, atención humanitaria, reunificación familiar, orientación ocupacional, registro, identificación, habitabilidad, tierras, vías y comunicaciones, acceso de la población retornada a la verdad, justicia y reparación, servicios públicos básicos, generación de ingresos y trabajo, programas diferenciales y organización social. Ver al respecto: Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012. Pág. 22. 23 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012. Pág. 61, 62 y 77. 24Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012. Pág. 72. 7 componentes o las necesidades básicas insatisfechas más recurrentes: (i) seguridad alimentaria, (ii) vías, comunicaciones y servicios públicos25, (iii) fuentes de empleo o de generación de ingresos y (iv) acceso a tierras26. Sin embargo, en el marco del estudio realizado por la CSPPDF también se encontraron importantes barreras de acceso, debilidades o problemas para la

garantía de los derechos a la salud27, educación28, vivienda29 y reunificación familiar (siendo este último un derecho considerado como de primera generación)30. Aunado a lo anterior, la CSPPDF identificó retos adicionales en materia de oferta institucional para el adecuado y efectivo acompañamiento y atención de los procesos de retorno, de conformidad con lo expresado por funcionarios locales encargados de impulsar y acompañar esta clase de procesos. Dentro de estos retos se encontraron: primero, la dicotomía o brecha existente entre los amplios y garantistas elementos del componente de retornos y el real cumplimiento de los mismos31; segundo, la necesidad de fortalecer los 25 Dentro de las comunidades más afectadas por la falta de garantía de acceso a vías, comunicaciones y servicios públicos, la CSPPDF documentó los casos de: El Salado y Macayepo – Carmen de Bolívar (Bolívar), Fundación (Magdalena), Corralito – San Juan de Nepomuceno (Bolívar) y Chibicito –Tumaco (Nariño). Ver al respecto: Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Víctimas e institucionalidad local: percepciones y valoraciones sobre la política de retornos en Colombia. Bogotá D.C., Abril de 2012. Pág. 65-67. 26 Sobre un muestreo realizado en: Chibicito-Tumaco (Nariño), Santa Cecilia – Astrea (Cesar), La Haya – San Juan de Nepomuceno (Bolívar), Ciénaga y Fundación (Magdalena), con cerca de 359 familias retornadas, la CSPPDF estableció que: (i) el 80% de la población retornada vivía de la agricultura; (ii) el 60%

desarrollaba las labores agrícolas en tierra propia; (iii) el 40% no tenía tierra propia para desarrollar estas labores agrícolas con libertad; (iv) el 5.2% de los hogares subsistía de manera exclusiva de la minería; (v) el 3.6% subsistía de la minería y oficios varios; (vi) el 3.8% de la población retornada no desarrollaba ningún tipo de actividad y; (iv) el 6.4% se ocupaba en labores como la pesca, la artesanía, la docencia, el comercio o el servicio doméstico. Ver al respecto: Comisión de Seguimiento a la Polí