CC - A405-24

A405-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-405/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 405 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4854.

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. La administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones presentó demanda verbal sumaria de mínima cuantía, derivada del enriquecimiento sin causa, acción in rem verso, en contra del señor Iván Flórez. Esto con el fin de que se declare que el demandado es civil, patrimonial y extracontractualmente responsable por enriquecerse sin justa causa en la suma de dos millones seiscientos noventa y ocho mil ciento treinta y seis pesos ($2.698.136) correspondientes al doble pago que se hizo de una condena judicial que profirió el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali en el marco de un proceso en el que se pretendió el incremento del 14% de

las mesadas pensionales y que derivó en la expedición de la resolución [1] GNER 301729 del 30 de septiembre del 2015 .

2. Inicialmente el asunto se repartió al Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali quien, en auto del 31 de julio de 2023, rechazó la demanda y la envió al Juzgado Tercero Laboral de Cali, por cuanto, a su juicio, la pretensión de la parte demandante es que se revise una decisión judicial que fue proferida por esta última autoridad judicial.

3. Mediante auto del 24 de agosto de 2023 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali no asumió el conocimiento del asunto porque el proceso laboral que cursó en ese despacho no tiene los mismos hechos y pretensiones de la demanda que ahora presenta Colpensiones. Por lo anterior, remitió la demanda para que fuera sometida a reparto entre los juzgados laborales de

Cali.

4. Repartido nuevamente el asunto, mediante auto del 28 de agosto de 2023, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por Colpensiones y ordenó remitir el expediente a los jueces contencioso administrativos. El Juzgado explicó que de acuerdo con el auto 612 de 2021 de la Corte Constitucional el conocimiento del asunto escapa de la competencia de la jurisdicción ordinaria por cuanto se trata de una acción en la que una entidad encargada del reconocimiento de pensiones pretende que se revoque un acto propio.

5. El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante

auto de 10 de octubre de 2023, declaró su falta de jurisdicción y propuso un conflicto negativo de jurisdicciones. A su juicio, el Juzgado Veinte Civil Municipal de Oralidad de Cali es competente para decidir sobre la demanda presentada por Colpensiones. Al respecto explicó que se trata de una demanda de enriquecimiento sin justa causa promovida por una entidad de naturaleza pública contra una persona natural, por lo que, a pesar de que en principio sería competente esa jurisdicción para conocer el asunto, lo cierto es que al tratarse de una acción que solo corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, debe ser adelantada por un juez ordinario civil. Para sustentar su posición citó el artículo 2313 del Código Civil y el artículo 15 del Código General del Proceso. Adicionalmente, señaló que la acción in rem verso en materia de responsabilidad estatal solo aplica como pretensión restitutoria en ciertos casos en los que sin mediar un contrato estatal se realizan obras, prestan servicios o suministran bienes a favor del Estado produciendo un enriquecimiento de la autoridad y un empobrecimiento correlativo para el [2] contratista de hecho .

5. El 20 de octubre de 2023, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Cali, remitió a la Corte Constitucional el expediente para que esta proceda a resolver el conflicto de jurisdicciones.

6. En sesión virtual del 24 de octubre de 2023 la Sala Plena repartió el expediente a la magistrada ponente. El 26 de octubre siguiente, el expediente fue entregado al despacho.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de

competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del [3] artículo 241 de la Constitución Política . Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

8. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

[4] exclusiva incumbencia (positivo)” .

9. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir

[5] tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones : (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la [6] competencia para conocer el asunto ; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o [7] cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional ; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no [8] para conocer de la causa .

10. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas

jurisdicciones: el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Cali que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali que pertenece a la jurisdicción ordinaria. En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de un proceso en el que se solicita la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa por el pago de lo no debido entre Colpensiones y el señor Iván Flórez, el cual se debe decidir en un trámite judicial.

11. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

Específicamente, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Cali hizo referencia a los artículos 2313 del Código Civil y 15 del Código General del Proceso para proponer que la competencia para conocer de este tipo de acciones es de los jueces civiles. Además, reseñó la jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de la excepcionalidad de la acción in rem verso en responsabilidad estatal. Por su parte, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali decidió no asumir la competencia con fundamento en el auto 612 de 2021 emitido por la Corte Constitucional, al considerar que, en ese caso, Colpensiones estaba solicitando la revocatoria de un acto propio. [9] Acción in rem verso. Reiteración de jurisprudencia

12. En el auto 2808 de 2023, reiterado en el 2996 del mismo año, la Sala Plena explicó que la acción in rem verso en materia civil y comercial es una

acción para reclamar la compensación o restitución derivada de la aplicación de la fuente de obligaciones denominada enriquecimiento sin justa causa o injustificado. Este enriquecimiento ocurre cuando se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin que exista causa jurídica o justificación.

13. Los elementos que configuran el enriquecimiento sin justa causa

[10] según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia son: (i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio; (ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; (iii) para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica; (iv) para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y; (v) la acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. Cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso

administrativo

14. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido señala que dicha jurisdicción tendrá competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En consonancia con lo anterior, el parágrafo de este artículo dispone lo que debe entenderse como entidad pública para los efectos de ese

código: [T]odo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

15. Por su parte, el artículo 105 del mismo código establece cuatro excepciones a la regla general del artículo 104, es decir, enlista las materias

[11] cuyo conocimiento les compete a jurisdicciones distintas .

16. Para armonizar las anteriores normas, la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado ha establecido que en aquellos casos en que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o de lo contencioso administrativo, debe aplicarse la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción contenida en el CPACA, la cual tiene por objetivo

[12] cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente . Concretamente, esa corporación ha dicho que [S]i el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones

en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos [13] órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia .

17. Así, ante la ausencia de una regla expresa acerca de la jurisdicción que debe conocer un asunto, se deberá acudir a la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativos y en los que estén involucradas entidades públicas.

18. En línea con dicha cláusula general de competencia, en los autos 2808 y 2996 de 2023 la Corte fijó la siguiente regla de decisión: Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en

virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Caso concreto

19. Colpensiones presentó demanda verbal sumaria de mínima cuantía por el enriquecimiento sin justa causa en contra del señor Iván Flórez, por el doble pago de una condena judicial, en una suma de dos millones seiscientos noventa y ocho mil ciento treinta y seis pesos ($ 2.698.136). Para resolver el caso es preciso advertir que no existe norma expresa que señale cuál es la jurisdicción competente para conocer de este tipo de acciones.

Adicionalmente, en cumplimiento de los principios de (i) acceso a la administración de justicia, (ii) juez natural, y (iii) autonomía e independencia judicial, no le compete a la Sala calificar judicialmente la acción que presentó Colpensiones porque se trata de un asunto de fondo que le corresponde [14] resolver al juez competente . Sin embargo, es relevante tener en cuenta que Colpensiones usó la acción in rem verso para acudir a la justicia y someter a evaluación su pretensión, por lo que esta se tomará como referente objetivo para dirimir el conflicto. Al respecto la Sala insiste, como lo ha hecho en otras oportunidades, que esta aproximación no califica la demanda en términos de adecuación como acción autónoma o como medio de control especifico ante el juez contencioso, ya que esa situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias legales.

20. Dicho esto, para la Sala la jurisdicción competente para conocer del proceso judicial que suscitó el conflicto es la de lo contencioso administrativo

por las siguientes razones: (i) la demanda se presentó por una entidad pública, en este caso, Colpensiones; (ii) el asunto está sujeto a derecho administrativo ya que se pretende la devolución de unos dineros parafiscales que son de carácter pensional y que son administrados por la administradora de pensiones Colpensiones y (iii) la suma cancelada al señor Iván Flórez tuvo como causa el cumplimiento de una orden judicial, lo que derivó en la expedición de la resolución GNER 301729 del 30 de septiembre del 2015, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Esto encuadra en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Regla de decisión. Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de [15] 2011 .

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, es la autoridad competente para

conocer del proceso promovido por Colpensiones en contra del señor Iván Flórez. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4854 al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali y a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] La endad verificó que exisó un pago de lo no debido al haber expedido el tulo judicial No. 469030002082960 del 20 de diciembre de 2017 y la resolución GNER 301729 del 30 de sepembre del 2015. Expediente digital. Demanda, p. 4. [2] Sobre este punto, citó la sentencia del Consejo de Estado Sala Contencioso Administrava, Sección 3a, Rad.73001-23-31-000-200003075-01(24897). Sección 3ª. Rad. 25000-23-26-000-2000-02011-01(24969) [3] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [4] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. [5] Auto 155 de 2019. [6] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. arculos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [7] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (arculo 116 de la Constución). [8] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas

no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [9] Autos 2808 y 2996 de 2023. [10] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Civil del 19 de diciembre de 2012. Exp. 1999-00280-01. [11] Arculo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relavas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por endades públicas que tengan el carácter de instuciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas endades, incluyendo los procesos ejecuvos.

2. Las decisiones proferidas por autoridades administravas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrava adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán idenficadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resoluva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrava, las cuales, si enen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto

administravo separado.

3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las endades públicas y sus trabajadores oficiales.

[12] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 3 de sepembre de 2020. Rad. 25000232600020090013101 (42003)

Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata.

[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000. [14] Así lo ha precisado la Corte en el auto 283 de 2021 y el auto 2996 de 2023. [15] Auto 2808 de 2023.