CC - A410-2022

Auto 410/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1375

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones –desde ahora, Colpensiones–, a través de apoderada judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de la señora Cristina Gutiérrez de Ortiz. La finalidad de esta demanda es que se declare la nulidad de la Resolución GNR 28268 del 4 de mayo de 2020, con la que Colpensiones reconoció sustitución pensional a favor de la ciudadana demandada1.

2. El 9 de noviembre de 2020, la demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección F.2 Este despacho3, mediante Auto del 26 de noviembre de 20204, declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda. Fundamentó su posición en que el 1 El fundamento de la demanda consistió en que, según Colpensiones, se demostró que la ciudadana

allegó “documentación no verídica con el fin de comprobar que cumplía los requisitos para ser beneficiaria de la sustitución pensional y obtener beneficio económico de reconocimiento pensional, como se pudo comprobar en la investigación administrativa especial”. Esta información está disponible en: Expediente digital, archivo denominado: 03DemandaColpensiones, pág. 4, párr. 4. 2 Expediente digital, archivo denominado: 07ActaRepartoTAC, pág. 1. 3 El despacho al que fue repartida la demanda fue el de la Dra. Etna Patricia Salamanca Gallo. 4 Ibidem, archivo denominado: 09AutoQueRemitePorCompetencia. causante prestó sus servicios en el sector privado y “como quiera que en el presente caso se debaten asuntos relacionados con la seguridad social”, el asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral5. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, según el cual corresponden a esa jurisdicción las controversias relativas a la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o prestadoras.

3. En consecuencia, se efectuó nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá. Ese despacho, mediante Auto del 18 de agosto de 20216, propuso conflicto negativo de competencia con base en el artículo 97 de la Ley 1437 de 20117 y la sentencia SU-182 de 2019.

Sobre esta última, el juzgado afirmó que allí “se reiteró la posibilidad

excepcional que tiene la administración de revocar un acto sin consentimiento del administrado, resaltando que, en caso contrario, las entidades tienen que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho-de lesividad”.8 Con fundamento en lo anterior, concluyó que la jurisdicción competente para conocer este asunto es la contencioso-administrativa.

4. Finalmente, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 14 de septiembre de 2021 y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 28 de enero de 20229.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones 1.1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.10

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones 2.1. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea

5 Ibidem, pág. 2, par. 3. 6 Expediente digital, archivo denominado: 13ProponeConflictoCompetencia. 7 Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de

carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 8 Expediente digital, archivo denominado: 13ProponeConflictoCompetencia, pág. 2, párr. 1. 9 Ver Carátula del radicado CJU0001375. 10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”11. 2.2. Asimismo, mediante el Auto 155 de 201912, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,13 y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

2.3. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto: 2.3.1. Presupuesto subjetivo. Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de distintas jurisdicciones: por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por otro, el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá. 2.3.2. Presupuesto objetivo. En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad del acto administrativo que reconoció una sustitución pensional. 2.3.3. Presupuesto Normativo. Las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia para conocer de este asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión: de un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que el causante siempre laboró en el sector privado y por ello es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer el asunto, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo; por otro lado, el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá invocó el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia SU-182 de 2019, para luego afirmar que cuando la administración no logra obtener el consentimiento para revocar el acto administrativo, lo que procede es demandar dicho acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 2.4 Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas

anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. 11 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 12 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 13 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).

3. Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad.

Reiteración del Auto 316 de 2021. 3.1. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202114, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos.15 Incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos

por el juez administrativo”16.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección F) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección F es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 28268 del 4 de mayo de 2020

14 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo

Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 16 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan

perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’”. Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 202117 y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”18 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección F y comunicar la presente decisión al demandante.

DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por Colpensiones.

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1375 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, para que adelante el trámite del proceso judicial y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá. Así mismo, SOLICITAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que comunique el presente auto a los sujetos procesales dentro del proceso judicial. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada 17 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger 18 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado KARENA CASELLES HERNANDEZ Magistrada Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General