CC - A414-24

A414-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-414/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 414 DE 2024

Referencia: Expedientes CJU-5043 y

CJU-5218.

Asunto: Conflictos suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. En el siguiente cuadro se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado sustanciador para su decisión. Estos corresponden a demandas instauradas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) y la Empresa de Telecomunicaciones de Cartagena S.A. E.S.P. “En liquidación” (en adelante,

[1] “Telecartagena”) , hoy Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom

[2] y Teleasociadas en Liquidación – PAR . En concreto, las demandas pretenden la nulidad de actos administrativos proferidos por las mismas entidades y/o actos administrativos de entidades liquidadas que subrogaron sus competencias a las demandantes: Número Síntesis 5043 Demanda El 1º de febrero de 2006, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Telecartagena instauró demanda en contra de la Resolución 000069 del 21 de octubre de 2004, por medio de la cual la demandante reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora Rocío Inés Jiménez Martínez. Según se advierte en el escrito radicado por la parte actora, el medio de control se justifica en que la prestación pensional se reconoció cuando “la [beneficiaria] no había cumplido la edad exigida por la Convención Colectiva vigente para poder beneficiarse de la [3] pensión convencional de jubilación” . En 2011, a partir de la liquidación de Telecartagena y conforme a lo dispuesto en el Decreto 2661 del 31 de marzo de 2006, la apoderada de la parte demandante solicitó: “Se tenga como SUCESOR PROCESAL [de Telecartagena] a la SOCIEDAD FIDUACIARIA [sic.] DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. “FIDUAGRARIA S.A.” y la SOCIEDAD FIDUCIARIA POPULAR S.A “FIDUCIAR S.A” como integrantes del CONSORCIO REMANENTES DE TELECOM quien a su vez actúa como vocero y administrador

del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE TELECOM Y TELEASOCIADAS EN LIQUIDACIÓN, como parte demandante dentro del proceso de la referencia”. El 13 de julio de 2011, el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Cartagena aceptó la petición y se declaró la sucesión [4] procesal . Autoridades en conflicto El 6 de febrero de 2019, el Juzgado 10 Administrativo del [5] Circuito de Cartagena declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso por falta de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativo para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 134B del [6] CCA toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que conforme con el [7] artículo 2.4 del CPTSS , el trámite le correspondería a la [8] Jurisdicción Ordinaria Laboral . El 8 de mayo de 2023, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Cartagena declaró la nulidad de lo actuado dentro del proceso junto a su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. Sobre el particular, afirmó que de acuerdo con el auto 625 de 2021 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de lesividad, tal y [9] como ocurre con la presente demanda .

5218 Demanda El 27 de septiembre de 2017, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de la Resolución GNR-210049 del 18 de julio de 2016, por medio de la cual dicha entidad giró un retroactivo pensional a favor de la Allianz Seguros de Vida con ocasión a la pensión del señor Carlos Alirio Flórez González. Según se advierte en el escrito de la demanda, el medio de control se justifica en que el pago se realizó sin tener en cuenta que “no se trataba de una pensión de carácter [10] compartida” . Autoridades en conflicto Inicialmente la demanda fue repartida a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Sin embargo, dicha autoridad profirió auto el 10 de abril de 2018, mediante el cual declaró su falta de competencia y remitió a los jueces administrativos del circuito de Bogotá. Sustentó su decisión “en razón de la competencia por el factor cuantía, de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del articulo [11] 155 del CPACA” . Realizado el nuevo reparto, la demanda le correspondió al Juzgado 55 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, en la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 del [12] CPACA que se realizó el 17 de mayo de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos

en el artículo 104.4 del CPACA toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que conforme con el artículo 2.4 del CPTSS, el trámite le [13] correspondería a la Jurisdicción Ordinaria Laboral . El 15 de enero de 2024, el Juzgado 4 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. Sobre el particular, afirmó que de acuerdo con el auto 316 de 2021 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente [14] demanda .

2. El 17 de enero y 16 de febrero de 2024, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho y días después, la Secretaría General los remitió para su sustanciación.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

3. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

4. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque

[15] consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos Subjetivo autoridades que administren justicia y pertenezcan a [16] diferentes jurisdicciones . Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite [17] de naturaleza jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole Normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [18] competentes o no para conocer del asunto concreto .

C. Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Reiteración del auto 316 de 2021.

[19] [20]

5. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en

[21] contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad) , de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

6. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en el auto 316

[22] de 2021 , en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Por su parte, en el auto 840 [23] de 2021 , la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

D. Examen del caso concreto.

7. En los asuntos objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se

puede observar en el antecedente 1: (i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones: por un lado, jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de otro lado, jueces de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. (ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de la

cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se tratan de demandas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento instauradas por Colpensiones y Telecartagena en contra de distintos actos administrativos proferidos por estas mismas entidades y/o de actos administrativos de entidades liquidadas que subrogaron sus competencias a las demandantes. (iii) Presupuesto normativo: Por último, se verificó que las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 del CPACA, 138B del CCA y 2° del CPTSS, así como en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.

8. Superado el anterior estudio, hay que aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 316 y 840 de 2021, por la que los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones, tal como ocurre en este caso, con las demandas formuladas por Colpensiones y Telecartagena, hoy Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación – PAR representado por el Consorcio por el Consorcio Remanentes Telecom, conformado por la

Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A.

9. Ahora bien, respecto de este último asunto relacionado con la acción de lesividad que instauró en su momento Telecartagena, hoy Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación –

[24] PAR , la Sala recuerda que su liquidación supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad lo que implica “el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada”. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.

10. En ese sentido y debido a que los expedientes CJU-5043 y 5218 guardan identidad de materia, la Sala Plena de la Corte Constitucional

[25] ordenará su acumulación y los remitirá a las siguientes autoridades para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados: Expediente Autoridad judicial competente CJU-5043 Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cartagena CJU-5218 Juzgado 55 Administrativo del Circuito de Bogotá

E. Regla de decisión. 11. “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de

los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y [26] obligaciones” .

III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5043 y CJU-5218 por presentar unidad de materia.

Segundo: En el proceso CJU-5043, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Telecartagena en contra de la Resolución 000069 del 21 de octubre de 2004.

Tercero: REMITIR el expediente CJU-5043 al Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cartagena para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Cuarto: En el proceso CJU-5218, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 55 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 4

Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 55 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la

Resolución GNR-210049 del 18 de julio de 2016.

Quinto: REMITIR el expediente CJU-5218 al Juzgado 55 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 4

Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Empresa de servicios públicos de carácter oficial que fue liquidada a través de los decretos 1609 de 2003 y 261 de 2006. [2] Representado por el Consorcio Remanentes Telecom, conformado por la Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A. [3] Archivo “01Demanda.pdf”. [4] Archivo “02Anexos.pdf”. [5] En el expediente no se aportó el envío del expediente parte del Juzgado 6º Administravo del Circuito de Cartagena a esta autoridad judicial. [6] Código Contencioso Administravo, hoy Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo. En adelante, el proyecto se referirá a él como “CCA”. [7] Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social. En adelante, el proyecto se referirá a él como “CPTSS”. [8] Archivo “03AutoDeclaraNulidad.pdf”. [9] Archivo “20Auto08-05-23.pdf”. [10] Archivo “01CuadernoÚnico.pdf”. [11] Ibíd, págs. 31-34. [12] Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo. En adelante, el proyecto se referirá a él como “CPACA”. [13] Ibíd, págs. 194 y siguientes. La decisión fue objeto de recurso de apelación por parte del apoderado de Colpensiones. Sin embargo, en auto del 19 de febrero de 2020, el Tribunal Administravo de Cundinamarca confirmó la decisión. Ibíd, págs. 246 y siguientes. [14] Archivo “38AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf”.

[15] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [16] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idénco sendo, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [17] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [18] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [19] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)”. Énfasis por fuera del texto original.

[20] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. [21] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [22] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”.

[23] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. [24] Patrimonio autónomo de naturaleza pública, conforme al arculo 1º de la Ley 651 de 2001. [25] Conforme a lo dispuesto en los literales a) y v) del arculo 5 y el arculo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el arculo 5 del Decreto 2067 de 1991, el arculo 148 y el inciso final del arculo 150 de la Ley 1562 de 2012. [26] Regla extraída del auto 840 de 2021.