CC - A416-24

A416-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-416/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias contractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos de carácter público (...) Las controversias contractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, respecto de contratos que no incluyan, prima facie, cláusulas exorbitantes, serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo establecido en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL AUTO 416 DE 2024

Referencia: CJU-5065

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 52 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de la misma ciudad

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 11 de junio de 2021, Transportadora de Gas Internacional S.A. E.S.P (en adelante “TGI”), mediante apoderada judicial, interpuso el medio de control de controversias contractuales en contra de la empresa Inter Rapidísimo S.A. (en adelante “Inter Rapidísimo”). Lo anterior,

principalmente, con el fin de que se declare la existencia del contrato No. 751025 del 24 de enero de 2018 suscrito entre Inter Rapidísimo y TGI por valor de $412.865.455, más IVA, cuyo objeto fue “Servicios postales nacionales e internacionales, en todas las sedes de la Transportadora [d]e Gas Internacional [1] TGI S.A ESP” . Además, con el propósito de que se declare que Inter [2] Rapidísimo incumplió el referido contrato y se le condene a pagar a TGI “la cláusula penal pecuniaria pactada en el contrato No. 751025 en su cl[á]usula catorce (14) correspondiente a la suma de CUARENTA Y UN MILLONES

DOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS

[3] PESOS ($41.286.546 COP)” .

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 62

Administrativo del Circuito de Bogotá —Sección Tercera—. Mediante providencia del 19 de julio de 2023, ese despacho judicial (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados civiles del circuito de Bogotá. Lo anterior, porque consideró que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, cuando se trata de empresas de servicios públicos domiciliarios, como lo es TGI, no solo exige la calidad de entidad pública de una de las partes, sino que adicionalmente requiere la inclusión de cláusulas exorbitantes. De este modo, el despacho judicial advirtió

que en este caso no se están demandando “cláusulas exorbitantes dentro del contrato No. 751025 que evidencien un poder superior a una de las partes que mengüe la igualdad de los contratantes o que en su defecto contemplen otros [4] elementos que denotan las cláusulas ante dichas” . Para llegar a esta conclusión, la autoridad judicial analizó los artículos 104.3 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante,

CPACA).

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

Efectuado nuevamente el reparto del proceso, el asunto fue asignado al Juzgado 52 Civil del Circuito de Bogotá. A través de auto del 27 de noviembre de 2023, ese despacho judicial (i) rechazó de plano la demanda por carecer de jurisdicción, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referido conflicto. El juzgado sostuvo que la interpretación del Juzgado 62 Administrativo de Bogotá “desconoce lo previsto por la norma reproducida en su primera parte, cuando sin distinción alguna, enuncia que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa los conflictos y litigios originados [en] contratos en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, como en el caso, […] en […] que uno de los contratantes tiene la condición de empresa de servicios públicos mixta, [5] con participación del estado superior al 50%” . De acuerdo con el artículo 104 y su parágrafo, ese despacho judicial consideró que la jurisdicción de lo

contencioso administrativo abarca cualquier conflicto relacionado con contratos en los que participen entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas, sin necesidad de que estos contratos contengan o no cláusulas exorbitantes, pues considera que eso “constituye un aspecto relativo, sujeto por tanto a la interpretación y al análisis sustancial del contrato que realic[e] cada [6] juzgador” .

4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 17 de enero de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 19 de enero de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió

[7] al referido despacho .

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 52

Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer el medio de control de controversias contractuales interpuesto por TGI en contra de Inter Rapidísimo con el fin de declarar la existencia del contrato No. 751025 del 24 de enero de 2018 y su incumplimiento por no haber implementado el software para la generación de guías de manera electrónica. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos

de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias contractuales que involucren a empresas de servicios públicos de carácter público cuando no se adviertan cláusulas exorbitantes (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

[8] exclusiva incumbencia (positivo)” . La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y [9] normativo . Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos Subjetivo autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una Objetivo [10] causa de naturaleza judicial, no política o administrativa . Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o Normativo legal, por las cuales consideran que son competentes o no para

[11] conocer del asunto concreto .

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales interpuesta por TGI en contra de Inter Rapidísimo con el fin de declarar la existencia del contrato No. 751025 del 24 de enero de 2018 y su incumplimiento por no haber implementado el software para la generación de guías de manera electrónica configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque: 8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) al Juzgado 52 Civil del Circuito de Bogotá y

[12] (ii) al Juzgado 62 Administrativo del Circuito de la misma ciudad . 8.2. Cumple el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento del medio de control de controversias contractuales, el cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. 8.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 y 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias contractuales que involucren a empresas de servicios públicos de carácter público cuando no se adviertan cláusulas exorbitantes

9. El criterio subjetivo u orgánico determina si un contrato es estatal. El

artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que son contratos estatales “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. Así, la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza estatal o privada de los contratos; es decir, que todos los contratos celebrados por entidades públicas adquieren el carácter de contrato estatal. Lo anterior, precisamente ha sido expuesto en la [13] jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Para este último, “deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades públicas. La presencia de una entidad estatal como parte del contrato [14] le imprime al negocio jurídico ese carácter” .

10. A efectos de verificar el referido criterio subjetivo u orgánico, el parágrafo del artículo 104 del CPACA establece que “se entiende por entidad pública […] las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por su parte, en materia de servicios públicos, la Ley 142 de 1994 definió como empresas de servicios públicos mixtas aquellas en “cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tengan aportes iguales o superiores al

[15] 50%” .

11. El régimen legal aplicable a un contrato estatal no modifica la jurisdicción

competente para conocer la controversia. Salvo expresa disposición por parte del legislador, el régimen legal aplicable a un contrato estatal no modifica la jurisdicción que es competente para conocer de las controversias que tengan origen en este. Así, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 determina que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la [16] jurisdicción contencioso administrativa” .

12. Régimen de las controversias en las que están involucradas empresas prestadoras de servicios públicos. En el Auto 283 de 2021, la Corte analizó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de controversias en las que están involucradas empresas prestadoras de servicios

[17] públicos . En dicha providencia, esta Corporación dispuso con base en un [18] fallo de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado , que en aquellas situaciones en las que la ley no es clara sobre los asuntos que debe conocer la jurisdicción ordinaria o la de lo contencioso administrativo, por la inexistencia de una norma especial al respecto, es preciso acudir a la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para discernir si el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta regla aplica, en particular en el trámite de controversias [19] contractuales que involucren empresas prestadoras de servicios públicos . En palabras del Consejo de Estado, “si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en las que la Ley no sea clara sobre el

conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la jurisdicción ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencia de la primera, ya que esta existe, entre otras, [20] para cubrir este tipo de lagunas interpretativas” .

13. De este modo, ni la Ley 1437 de 2011 ni la Ley 142 de 1994 prevén una regla especial de competencia jurisdiccional para dirimir una controversia asociada a un contrato de servicios públicos que no contenga, prima facie, cláusulas exorbitantes, en el cual sea parte una empresa de servicios públicos

[21] de carácter público . Por ende, es preciso verificar la aplicación de la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contenida en el primer inciso del artículo 104 de la Ley 1437 de [22] 2011 .

14. Autos en los que la Corte ha resuelto casos similares. En esa línea, mediante los Autos 1612 y 1660 de 2022 como en el 1150 de 2023, esta Corporación resolvió tres casos similares sobre controversias contractuales en las cuales fueron parte empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales.

En dichas providencias, se dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre controversias de carácter contractual en las que sea parte una empresa de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del artículo [23] 104 de la Ley 1437 de 2011 . Así mismo, en el Auto 611 de 2023, esta Corporación analizó la competencia para conocer una demanda en ejercicio de

los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, promovida por la E.S.E. Hospital Municipal de San Roque (Antioquia) en contra de Saludcoop EPS OC en liquidación. En este caso, la Corte concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente para conocer la controversia, teniendo en cuenta que una de las partes era una empresa de servicios públicos de carácter público.

15. Regla de decisión. Las controversias contractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, respecto de contratos que no incluyan, prima facie, cláusulas exorbitantes, serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo establecido en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

5. Caso concreto

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por las siguientes razones: (i) existe una controversia asociada al presunto incumplimiento del contrato No. 751025 suscrito entre Inter Rapidísimo y TGI;

(ii) respecto del contrato No. 751025, prima facie, no se advierte la inclusión de cláusulas exorbitantes; (iii) TGI es una empresa de servicios públicos mixta a la luz del artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994 y una entidad pública en los [24] términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA ; y (iv) ante la ausencia de norma especial que rija las controversias contractuales de las que haga parte

una entidad pública sin que se adviertan cláusulas exorbitantes en el negocio jurídico, es preciso aplicar la cláusula general de competencia establecida en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que, entre otras, prevé que serán los jueces administrativos los que diriman las controversias y litigios originados en contratos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas.

17. Cabe aclarar que, en este caso, la Sala decide aplicar el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que una de las principales pretensiones es, precisamente, la declaración de existencia del contrato No. 751025. Dado que la existencia del contrato es objeto de controversia, la Sala Plena considera que la norma aplicable debe regirse por la cláusula general de competencia establecida en el mencionado inciso 1 del artículo 104 del CPACA, en lugar del numeral 2 del mismo artículo, que determina la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos relacionados con contratos en los que participe una entidad pública. De tal suerte, el conocimiento de la controversia contractual promovida por TGI, en virtud de su carácter de entidad pública, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

18. Por lo anterior, la Sala le remitirá este asunto al Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

Ó

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 52 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer el medio de control de controversias contractuales formulado por Transportadora de Gas Internacional S.A. E.S.P. en contra de Inter Rapidísimo S.A. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5065 al Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 52 Civil del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Cfr. Expediente digital, archivo “003Demanda.pdf”, fl. 6. [2] Id. Al respecto, la demandante plantea que aquel incumplimiento deriva de abstenerse de implementar “el soware para la generación de

guías de manera electrónica, al no cubrir el servicio contratado en al menos 25 sios de trabajo operados por TGI a nivel nacional, por ende el incumplimiento de los recorridos y horarios establecidos y el incumplimiento en la entrega de los documentos de planeación necesarios para efectuar la debida administración de personal y de recursos, controlar la calidad del servicio y, asegurar la capacidad tecnológica, los cuales debían entregarse quince (15) días calendario posteriores a la firma del acta de inicio la cual fue firmada con fecha 12 Marzo de 2018”. [3] Id. [4] Cfr. Expediente digital, archivo “047AutoResuelveExcepPreviasFaltaJurisdiccion.pdf”, fl. 3. [5] Cfr. Expediente digital, archivo “057AutoProponeConflictoJurisdiCompet 052-2023-00113.pdf”, fl. 2. [6] Id, fl. 3. [7] Expediente electrónico. CJU0005065 CC. 03Constancia de Reparto CJU-5065. [8] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [9] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [10] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no

está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”. [11] Id. [12] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […]civiles […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [13] Corte Constucional. Auto 199 de 2022. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 2020, expediente 47001-23-31-000-2007-00415-01(41277), reiterando, (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de mayo de 2019. Exp. 43.306; y (ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016. Rad. 2257. [15] Ley 142 de 1994, art. 14, núm. 6. [16] Ley 80 de 1993, art. 15.

[17] La Sala Plena conoció de una demanda ordinaria in rem verso presentada por la “Empresa de Servicios Públicos EARPA S.A EPS en liquidación” contra el Municipio de Caloto (Cauca). En esa oportunidad, la Empresa de Servicios Públicos solicitaba, como pretensión principal, condenar a la endad a restuir el valor de $153.953.957, recibidos sin justa causa como consecuencia de las transferencias por concepto de subsidios por suministro de agua potable a la municipalidad correspondientes a los años 2001, 2002, 2003, 2005, 2007, 2010 y 2011. [18] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 3 de sepembre de 2020. Rad. 25000232600020090013101, Exp. 42003.

Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata.

[19] En la Ley 142 de 1994 no está prevista norma alguna que establezca la competencia para dirimir procesos originados en un contrato que no contenga cláusulas exorbitantes y en el que sea parte una empresa de servicios públicos de carácter oficial. [20] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 3 de sepembre de 2020. Rad. 25000232600020090013101, Exp. 42003.

Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata.

[21] Por una parte, la Ley 142 de 1992, si bien establece en su arculo 31 reglas sobre la competencia respecto a controversias en las que concurran endades estatales que presten servicios públicos y que se relacionen con contratos que incluyan de forma obligatoria cláusulas

exorbitantes, no prevé normas de competencia para dirimir controversias sobre contratos que no contengan esta clase de cláusulas. Por otro lado, el numeral 3 del arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 sólo es aplicable cuando el contrato incluya o haya debido incluir cláusulas exorbitantes. [22] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo está instuida para conocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava”. [23] La norma establece que la jurisdicción de lo contencioso administravo es competente para conocer los procesos “relavos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una endad pública o un parcular en ejercicio de funciones propias del Estado”. [24] Cerficado de la revisoría fiscal del 6 de octubre de 2021, Cfr. Expediente digital, documento “004Anexos”, fls. 5 a 26. El 97,91% de su capital proviene de aportes de la Empresa de Energía de Bogotá (hoy Grupo de Energía de Bogotá – GEB S.A E.S.P.), en la cual Distrito de Bogotá ene una parcipación accionaria de más del 50%.