CC - A437-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Reclamaciones por servicios hospitalarios prestados a pacientes bajo subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito-ECAT La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECATrecae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUTIONAL

Sala Plena AUTO 437 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2304

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La corporación de Servicios Médicos Internacionales Them & CIA –

COSMITET LTDA. (en adelante COSMITET), presentó demanda de reparación directa contra la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social– CJU 2304 Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES)1. Pretende que: (i) se declare responsable administrativamente de los perjuicios materiales económicos causados con ocasión de la omisión en el pago de los servicios médico-quirúrgicohospitalarios, prestados a usuarios víctimas de accidentes de tránsito de vehículos no asegurados o no identificados con recargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de tránsito (ECAT), (ii) se condene como reparación del daño ocasionado a pagar a COSMITET, los perjuicios equivalentes a mil cincuenta y dos millones quinientos ocho mil novecientos ochenta y cinco pesos ($ 1.052.508.985), por la prestación de servicios médicos de urgencias, quirúrgico, farmacéutico, hospitalario, y de rehabilitación a usuarios víctimas de accidentes de tránsito de vehículos no asegurados o no identificados con recargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de tránsito (ECAT).

2. El asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. Por medio del Auto del 11 de diciembre de 20192 se declaró incompetente por falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá – Sección Tercera (reparto) de conformidad con lo preceptuado en el artículo 168 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3.

3. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera4, el cual, mediante Auto de 19 de enero de 2020, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá.

Fundamentó su decisión en que la controversia tiene origen en el reconocimiento y pago de las reclamaciones generadas por la prestación de los servicios en salud a pacientes de accidentes de tránsito, razón por la cual el caso está enmarcado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Reforzó lo dicho con pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria que al analizar asuntos similares al que se examina resolvió en idéntico sentido5.

4. Tras el nuevo reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá que, por medio del Auto del 29 de octubre de 2021 declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera 6 . En su criterio, es la jurisdicción contencioso administrativa la competente para resolver la controversia. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en la providencia del 12 de abril de 2018 proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia7, 1 Expediente Digital CJU-2304. Carpeta “2020 00333 COSMITET LTDA VS ADRES”, Archivo “001.

PROCESO ESCANEADO .pdf”. 2 Ibidem. Pág. 224. 3 Ibidem. Pág. 225. 4 Ibidem. Pág. 228. 5 Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, providencia del 23 de julio de 2014, Rad 11001-01-02000-2014-01509-00. MP. Dr. Néstor Iván Osuna Patiño, el fallo del 20 de mayo de 2015 M.P Julia Emma Garzón en el expediente 20150094700, con radicado interno 10639-24 y el del 23 de junio de 2015 M.P María Mercedes López en el expediente 2015 01363. 6 Expediente Digital CJU-2304. Carpeta “2020 00333 COSMITET LTDA VS ADRES”, Archivo “001. PROCESO ESCANEADO .pdf”. Pág. 278. 7 Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, providencia del 12 de abril de 2018, APL1531-2018, Exp. 110010230000201700200-01. 2 CJU 2304 que en un caso de similares características al presente, determinó que de acuerdo con lo establecido en los artículos 7 y 8 del Decreto 347 de 2013, así como en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS-, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011.

Por último, destacó que el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional reiteró que la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del sistema General de Seguridad Social en salud, recae en los jueces contenciosos administrativos de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

5. El 20 de mayo de 2022, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 25 de noviembre de 20228.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20159.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”10.

8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario el

cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo 11 , entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones12. (ii) El presupuesto objetivo precisa 8 Expediente digital CJU-2304. Carpeta: “CJU0002304 CC”. Archivo denominado: “03CJU-2304 Constancia de Reparto.pdf”. 9 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 10 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 11 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 12 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 3 CJU 2304 la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional13. (iii) El presupuesto

normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. Competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios hospitalarios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-. Reiteración jurisprudencial14

9. Según el Auto 861 de 2021 de la Corte Constitucional15 el conocimiento de asuntos de esta naturaleza le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud un acto administrativo proferido por la ADRES y el debate no se relaciona directamente con la prestación de servicios de la seguridad social, pues se trata de una controversia de carácter económico que pretende establecer a quién le corresponde asumir el pago de servicios ya prestados, pleito en el que no intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios ni empleadores16.

10. En el citado proveído se extendió la regla de decisión del Auto 389 de 202117, y se estableció que era aplicable a casos en los que estuvieran en

cuestión reclamaciones de pago ante la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECATde la ADRES al equipararse el recobro con la reclamación, pues son procedimientos administrativos en los que la mencionada entidad emite actos administrativos (materialmente)18. 13 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 14 Consideraciones tomadas del Auto 260 de 2022. 15 Mediante el cual se resolvió en expediente CJU-392. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 16 En dicho proveído, se reiteró lo señalado en el Auto 389 de 2021, según el cual las demandas de recobros o reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados por entidades del SGSSS “no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados y, por el contrario, (i) lo que pretenden es la resolución de asuntos económicos, (ii) se cuestionan decisiones adoptadas mediante actos administrativos, y (iii) tienen por objeto la declaratoria de responsabilidad de entidades estatales.” 17 En el Auto 389 de 2021, se precisó la regla según la cual: “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los

jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se questioner por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”. 18Corte Constitucional. Auto 861 de 2021. “a pesar de que se trata de trámites distintos, puede entenderse que los dos constituyen procedimientos administrativos. En ambos casos, después de tramitada la solicitud y la auditoría, la ADRES puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia, consolidando o 4 CJU 2304

III. CASO CONCRETO En el presente asunto se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

11. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, autoridades judiciales que se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.

12. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se pretende una orden de pago de facturas generadas por servicios médicos prestados por la demandante dentro de los eventos que deben ser cubiertos por la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-.

13. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, se encuentra

acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 3 y 4 supra).

14. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, en los términos ya explicados.

En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

15. Con fundamento en los hechos descritos en el acápite de antecedentes, la Sala Plena considera que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera es la autoridad judicial competente para conocer la demanda promovida por COSMITET en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.

16. Lo anterior encuentra su sustento en el entendimiento extendido de la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de aquellos asuntos en los que una negando con ello la existencia de la obligación. […] Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo, pues produce efectos jurídicos, en la medida en que: (i) es expedida por la autoridad competente; (ii) cuenta con una motivación respecto a la información de cantidad y valor de las

reclamaciones, las causales de la glosa, el resultado de la auditoría integral, la relación de los ítems aprobados y las causales de no aprobación; (iii) respeta el principio de publicidad pues debe ser puesto en conocimiento de la IPS y (iv) puede ser impugnada a través del trámite de objeción” 5 CJU 2304 entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud demande a la ADRES con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios de salud prestados con anterioridad.

17. Como se aclaró en el Auto 861 de 2021 del contenido del Decreto 056 de 201519 se concluye que los establecimientos que presten los servicios de salud a las personas víctimas de accidentes de tránsito cuando no exista cobertura por parte del SOAT, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas y de los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social, pueden realizar una reclamación con cargo a la Subcuenta ECAT con el objeto de recibir el pago por los gastos en que se haya incurrido.

18. En este sentido, al igual que en los casos analizados en los Autos 389 y 861 de 2021, la controversia que da origen a este conflicto de jurisdicciones se basa en un pleito respecto a las solicitudes de pago realizadas por una entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud a la ADRES, por servicios de salud previamente prestados y, por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

19. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción

contenciosa administrativa conocer el proceso promovido por COSMITET en contra Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

Regla de decisión: La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECATrecae en los jueces contenciosoadministrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social20, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la 19 “Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección

Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT.” 20 Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso. 6 CJU 2304 financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá , en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera conocer del proceso promovido por la COSMITET en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social –Administradora de los Recursos del Sistema General de

Seguridad Social en Salud - ADRES-. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2304 al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del proceso correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado 7 CJU 2304

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8