CC - A439-2022

Auto 439/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer un proceso promovido por un empleado público para obtener el derecho a la pensión. Lo anterior, porque: (i) existen medios de prueba para demostrar que el último vínculo laboral del trabajador fue como empleado público, esto, al momento de causar la prestación social y (ii) una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante. En esa medida, se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Referencia: Expediente CJU-340

Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El señor Marino Sigifredo Martínez Burbano, mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, estuvo vinculado al Departamento de Nariño prestando servicios personales para el cuidado, mantenimiento y

limpieza de los bienes muebles e inmuebles en la Institución Educativa Técnica Agropecuaria San Gerardo, del Municipio de San Lorenzo, para los años escolares 2010 a 2015, desde el 20 de octubre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2015, con una jornada de lunes a viernes, en horario de 8 horas diarias, de la siguiente manera1: No. Inicio Terminación Cargo Funciones contrato contrato contrato 344 20 de octubre 30 de diciembre Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza de 2010 de 2010 de los bienes muebles e inmuebles 150 18 de febrero 15 de diciembre Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza de 2011 de 2011 de los bienes muebles e inmuebles 164 1 de febrero 30 de abril de Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza de 2012 2012 de los bienes muebles e inmuebles 377 7 de mayo de 6 de agosto de Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza 2012 2012 de los bienes muebles e inmuebles 582 8 de agosto de 31 de diciembre Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza 2012 de 2012 de los bienes muebles e inmuebles 168 28 de enero 27 de julio de Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza de 2013 2013 de los bienes muebles e inmuebles 389 13 de agosto 31 de diciembre Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza de 2013 de 2013 de los bienes muebles e inmuebles 189 3 de febrero 2 de agosto de Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza

de 2014 2014 de los bienes muebles e inmuebles 397 4 de agosto de 31 de diciembre Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza 2014 de 2014 de los bienes muebles e inmuebles 119 2 de febrero 31 de mayo de Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza de 2015 2015 de los bienes muebles e inmuebles 457 1 de junio de 31 de diciembre Conserje Cuidado, mantenimiento y limpieza 2015 de 2015 de los bienes muebles e inmuebles

2. Según el demandante, aunque “formalmente estuvo vinculado bajo contratos de prestación de servicios durante los años escolares 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, lo cierto es que cumplía con las labores que le eran asignadas de forma permanente, continua y subordinada, cumpliendo un horario, reglamentos y órdenes superiores, con elementos de trabajo previstos

(sic) por la entidad demandada y ejerciéndolas dentro de las instalaciones de la Institución Educativa Técnica Agropecuaria San Gerardo del municipio de San Lorenzo (N) recibiendo a cambio una remuneración, configurándose de 1 Contratos de prestación de servicios, certificaciones y constancias de pago visibles a folios 25 a 236, C3 expediente digital. 2 esta manera un contrato realidad (…)” 2

3. En cuanto a sus funciones, afirmó que desempeñaba las mismas que le correspondían a los empleados públicos de la planta de personal de la Secretaría de Educación Departamental, denominados "celador" y "auxiliar de servicios generales"; siendo tratado como un trabajador más y no como un

contratista, pero, sin embargo, “sometido a un trato desigual con los demás empleados públicos que cumplían las mismas funciones y jornada de trabajo pero con sueldo superior y con pago de prestaciones sociales.”

4. Informó que al término de la relación laboral, el Departamento de Nariño se encontraba en mora de cumplir con el pago de todas las prestaciones sociales y laborales a las que tenía derecho. Por tal razón, elevó petición ante el Gobernador del Departamento de Nariño, Camilo Romero Galeano, reclamando el pago de tales emolumentos.

5. El 23 de agosto de 2016, mediante Resolución número 3112 proferida por la Secretaria de Educación Departamental de Nariño, Doris Mejía Benavides, se resolvió de manera negativa la anterior petición. El demandante no interpuso recurso de reposición en contra dicho acto administrativo.

6. Agotado el trámite de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación sin llegar a acuerdo alguno, el señor Martínez Burbano formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Nariño. Dentro de sus pretensiones solicitó i) que se declarara la nulidad de la Resolución 3112 del 23 de agosto de 2016, mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que considera tener derecho. En consecuencia, que a título de restablecimiento del derecho, ii) se declarara “la existencia de una relación laboral entre el Departamento de Nariño y el señor Marino Sigifredo Martínez Burbano durante el lapso comprendido entre el 20 de octubre de 2010 hasta el 31 de

diciembre de 2015, configurándose en este caso el contrato de trabajo realidad (…)”; iii) que se condenara al Departamento de Nariño a reconocer y pagar al demandante la totalidad de prestaciones a que tiene derecho, “incluyendo la prima de servicios, cesantías, intereses a la cesantía, vacaciones y demás prestaciones establecidas en la entidad para los funcionarios de planta (…)”; así como iv) al reconocimiento y pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y riesgos profesionales. 2 Folios 6 y 7, C3 expediente digital. 3

7. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y admitida mediante Auto del 14 de julio de 2017.

8. Por Auto del 26 de julio de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pasto declaró la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la demanda promovida por el señor Martínez Burbano. Manifestó que “de conformidad a la excepción prevista en el numeral 4 del artículo 105 del CPACA, los conflictos de carácter laboral que se susciten entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales no son de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa sino de competencia de la Jurisdicción Ordinaria

Laboral”.3

9. De manera errónea, el asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto, despacho que, mediante Auto del 12 de agosto de 2019, se percató del error y remitió la demanda a la Oficina Judicial de Pasto a fin de

que fuese repartida entre los juzgados laborales del circuito de dicha ciudad.

10. Una vez resuelta esta cuestión, el expediente fue asignado al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Mediante Auto del 3 de septiembre de 20194, ese despacho propuso conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Esa autoridad expresó que disentía de la postura del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto, ya que consideraba que “no es la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social la llamada a dirimir las controversias que se originen en dicha prestación de servicios, sino que lo es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como expresamente lo prevé el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, entre otros, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”5.

11. El 16 de marzo de 2021, el expediente fue radicado en la Corte Constitucional6. El 25 de mayo de 2021, la Secretaría General de la 3 Folio 324, C3 expediente digital. 4 Folio 339 C3 expediente digital. 5 Folio 341, C3 expediente digital. 6 Expediente digital, carátula del conflicto. No obra prueba del envío del expediente a la Corte por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

4 Corporación remitió el expediente al despacho del Magistrado Sustanciador7.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,8 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.9

14. En ese sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que, el presente caso, se acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación 7 Expediente digital, constancia de reparto. 8 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 9 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.

5 La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad de la suscitada por, al menos, dos jurisdicción de lo contencioso administrativo y Subjetivo autoridades que administren otra autoridad de la jurisdicción ordinaria justicia y pertenezcan a laboral. diferentes jurisdicciones.10 Existencia de una causa judicial sobre la cual se Existe una controversia en relación con la desarrolle la controversia, lo autoridad competente para conocer el medio de que requiere constatar que control de nulidad y restablecimiento del Objetivo está en desarrollo un derecho instaurado por Marino Sigifredo proceso, un incidente o Martínez Burbano en contra del Departamento cualquier otro trámite de de Nariño. naturaleza jurisdiccional.11 Normativo Las autoridades involucradas El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del en el conflicto de Circuito Judicial de Pasto declaró la falta de jurisdicciones deben competencia para conocer del proceso, ya que manifestar expresamente las de conformidad con la excepción prevista en el razones por las cuales se numeral 4 del artículo 105 del CPACA, los consideran competentes o no conflictos de carácter laboral que se susciten para conocer de dicha causa entre las entidades públicas y sus trabajadores judicial.12 oficiales no son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Por su parte, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto expresó que disentía de la postura del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto, ya que consideraba que no es la jurisdicción

ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, la llamada a dirimir las 10 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 11 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 12 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 6 controversias que se originen en contratos de prestación de servicios, sino que lo es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues como lo dispone el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, está instituida para conocer, entre otros, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho

régimen esté administrado por una persona de derecho público.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

15. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Para tal efecto, reiterará la regla de decisión fijada por la Corte Constitucional en el Auto 492 de 2021 y, con base en ello, procederá a resolver el caso concreto. a) Competencia para conocer de los asuntos relacionados con la declaración de un contrato realidad encubierto en sucesivos contratos de prestación de servicios celebrados con entidades públicas.

16. En el Auto 492 de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo, a modo de regla de decisión, que: “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

17. En tal ocasión la Corte expuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Contrario sensu, determinó que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde el conocimiento de los procesos

laborales en los que son parte trabajadores oficiales.

18. De igual forma, precisó que las personas naturales se vinculan al Estado 7 para prestar sus servicios u oficios a través de tres tipos de modalidades: i) empleados públicos: en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) trabajadores oficiales: por medio de un contrato laboral; y iii) contratistas: mediante contrato estatal de prestación de servicios. Sobre el particular, indicó que las dos primeras categorías suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última, no. Ello, dado su carácter “contractual estatal”. Al respecto, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”.13

19. De esta manera, la Corte estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias que surjan por la declaratoria de un vínculo laboral oculto en la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado por el Estado. Ello, ya que es esta última la autorizada para analizar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y de las circunstancias específicas del caso concreto. La Sala Plena ha subrayado que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas

de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.14

20. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

21. Regla de la decisión: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. 13 Cfr. Corte Constitucional. Auto 492 de 2021, fundamento jurídico 11(iv). 14 Ibídem., fundamento jurídico 10.2.

8

D. Caso concreto

22. Con fundamento en los hechos descritos en los antecedentes de esta providencia y en virtud de lo dispuesto en el Auto 492 de 2021, la Sala Plena considera que el competente para conocer y decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Marino Sigifredo Martínez Burbano en contra del Departamento de Nariño es el Juzgado

Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto.

23. Lo anterior, puesto que i) está acreditado que el demandante estuvo vinculado al Departamento de Nariño mediante sucesivos contratos de prestación de servicios para ejercer las labores de conserje en la Institución

Educativa Técnica Agropecuaria San Gerardo, del Municipio de San Lorenzo;

1. que manifestó desempeñar las tareas que le eran asignadas de forma permanente, continua y subordinada, cumpliendo un horario, reglamentos y órdenes de sus superiores; y iii) que en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho invoca, entre otras pretensiones, que el juez de la causa reconozca que entre él y el Departamento de Nariño existió una relación laboral que se habría ocultado en la figura de un contrato de prestación de servicios y que, por tanto, se ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que, según afirma, tiene derecho en virtud de dicha relación laboral.

24. En consecuencia, la Sala Plena remitirá al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto el expediente CJU-340 para que adelante las diligencias de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto y a los sujetos interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE: PRIMERDOI. RIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto es la autoridad competente 9 para conocer el proceso iniciado por el señor Marino Sigifredo Martínez Burbano en contra del Departamento de Nariño.

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR al Juzgado Séptimo

Administrativo Oral del Circuito de Pasto el expediente CJU-340 para que adelante las diligencias de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto y a los sujetos interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 10

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (e)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 11