CC - A453-2024

A453-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-453/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 453 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4853

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoVeinticuatro Laboral del Circuito de Bogotáy la Subsección B de la Sección Tercera delConsejo de Estado.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El 30 de agosto de 2016, Salud Social IPS SA presentó una demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el agente liquidador de Solsalud EPS.

En primer lugar, Salud Social pretendió la nulidad de algunos actos administrativos que fueron proferidos en el proceso de liquidación de Solsalud mediante los que se negó y se aceptó parcialmente el pago de acreencias en su favor por la prestación de servicios de salud[1]. En segundo

lugar, la demandante pretendió que se declarara administrativamente responsables a las demandadas por su intervención tardía y por la liquidación de Solsalud, lo que, en su criterio, derivó en la falta de pago de las acreencias. También argumentó que las demandadas se enriquecieron sin justa causa por esos hechos[2].

2. El 19 de mayo de 2017, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda[3], luego de que la Sección Tercera del mismo tribunal considerara que carecía de competencia para tramitar el asunto[4].

3. En respuesta a la decisión de la Sección Primera, la demandante reformuló la demanda, desistió de las pretensiones relacionadas con la nulidad de los actos administrativos cuestionados y enfocó su demanda en el medio de control de reparación directa; para ello, limitó sus pretensiones al pago de la indemnización correspondiente a los daños sufridos por la omisión de pago[5]. El 28 de septiembre de 2017, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandante ante el Consejo de Estado[6].

4. El 3 de agosto de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandante ante el Consejo de Estado[6].

4. El 3 de agosto de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[7]. Citó losartículos 104 y 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo (CPACA) para delimitar el alcance de lacompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En seguida,se refirió al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la SeguridadSocial (CPTSS) y se apoyó en jurisprudencia de la Corte Constitucional, delConsejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del ConsejoSuperior de la Judicatura para aclarar que, en su criterio, este tipo de asuntosdeben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[8].

5. La misma autoridad judicial agregó que todas las controversiasrelacionadas con la omisión de las funciones de vigilancia y control por partedel Estado sobre las EPS son asuntos del sistema de seguridad social que deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria[9] y que la jurisdicción delo contencioso administrativo solo debe asumir materias de la seguridadsocial cuando se trate de litigios que vinculen a servidores públicos cuyorégimen de seguridad social sea administrada por una persona de derecho público[10].

6. Adicionalmente, argumentó que el motivo principal de la demanda es lafalta de pago de unos servicios de salud que prestó la IPS en favor de la EPSque se liquidó y, por tanto, esos asuntos deben ser tramitados ante la

jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[11]. En consecuencia,ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[12].

7. El 25 de septiembre de 2023, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[13]. Consideró queel demandante cuestionó actos administrativos que fueron expedidos por elagente liquidador en un proceso de liquidación forzosa administrativaordenado por la Superintendencia Nacional de Salud por lo que lacompetencia para conocer la controversia recae en la jurisdicción de locontencioso administrativo. Agregó que no se trata de un asunto relacionadocon la prestación de servicios de seguridad social por lo que la especialidadlaboral de la jurisdicción ordinaria carece de competencia para resolver lacontroversia. Para finalizar, citó el artículo 138 del CPACA, y el auto 209 de2022 de la Corte Constitucional. Por ende, ordenó remitir el expediente a esta corporación[14].

8. El 16 de noviembre de 2023 se repartió el expediente de la referencia aldespacho de la Magistrada sustanciadora, y el 20 del mismo mes se envió el expediente al despacho[15].II. CONSIDERACIONES

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política.

expediente al despacho[15].II. CONSIDERACIONES

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones 10. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure unconflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientespresupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, que consiste en que lacontroversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administranjusticia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen oreclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuestoobjetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de unacausa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razonesde índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16]. 11. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado), y, por lo tanto, se configura el presupuesto subjetivo; (ii)

existe una controversia para resolver la demanda formulada por Salud Social IPS SA para que se declare administrativamente responsables a las demandadas por los daños que sufrió con ocasión a la omisión en el pago de servicios de salud que prestó.

12. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar su carencia de competencia. El Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá hizo referencia al artículo 138 del CPACA y al auto 209 de 2022 de la Corte Constitucional para justificar que el presente proceso lo debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado acudió a los artículos 104 y 140 del CPACA,

al artículo 2 del CPTSS, y a jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del ConsejoSuperior de la Judicatura para sostener que la competencia para conocer del caso es de la jurisdicción ordinaria. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer demandas de una IPS contra entidades públicas por los dañoscausados por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados.Reiteración del auto 1088 de 2021 13. En el auto 1088 de 2021 la Corte Constitucional determinó que lajurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer lasdemandas presentadas por una IPS en contra de entidades públicas, en las quese pretenda la reparación de los perjuicios ocasionados por la omisión depago de servicios de salud que fueron prestados. 14. En primer lugar, en esa providencia se explicó que el artículo 2.4 delCPTSS no es aplicable a esos casos toda vez que no se trata de controversiasrelacionadas con la prestación de un servicio de salud. Por el contrario, seconsideró que se trata de asuntos relativos a la financiación de servicios queya fueron prestados. 15. En segundo lugar, en el auto citado se precisó que, en virtud del artículo104 del CPACA, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se leasignó la competencia para conocer asuntos relacionados con laresponsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y para conocerlas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos,omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que esténinvolucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función

administrativa.”[17] Asimismo, el numeral primero del artículo mencionado,precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competentepara conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractualde cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” Caso concreto 16. En el presente caso la demanda se interpuso por Salud Social IPS SA encontra de dos entidades públicas, el Ministerio de Salud y Protección Social yla Superintendencia Nacional de Salud, así como en contra del agenteliquidador designado por la referida superintendencia para el caso de la EPS Solsalud[18].

17. Es de destacar que si bien la demandante inicialmente cuestionó variosactos a partir de los cuales el agente liquidador de la EPS negó el pago deunas acreencias a las que estima tener derecho, lo cierto es que, con ocasión aun oficio que allegó al proceso, reformuló la demanda, desistió de esaspretensiones y enmarcó la acción como una de “restablecimiento delderecho” en la que se cuestionó la actuación de las demandadas en el procesode intervención de la EPS y, en particular, pretendió la reparación de losdaños que le fueron causados a partir de la omisión en el pago de losservicios de salud que efectivamente prestó.18. En ese sentido, se tiene que, contrario a lo afirmado por el JuzgadoVeinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el presente caso no se buscacuestionar un acto a través del cual el agente liquidador de la EPS negó elpago de servicios de salud prestados (como es el caso que se refiere en losAutos 209 de 2022 y 343 de 2021), sino que, a partir del escrito demodificación de la demanda anteriormente referido, la pretensión que seestudia en este caso está enmarcada específicamente en el reconocimiento ypago de los perjuicios causados por el no pago de los servicios que prestó.

19. Así las cosas, a pesar de que en este trámite se demanda a entidadesdisimiles a aquellas involucradas en el conflicto que fue resuelto medianteAuto 1088 de 2021 (el Ministerio de Salud y a la Supersalud), lo cierto es quese trata de una controversia relacionada con actuaciones sujetas al derechoadministrativo que involucran a entidades públicas y a un particular enejercicio de la función administrativa, por los daños presuntamente causadosa la IPS demandante por el no pago de servicios de salud que prestó y quepresuntamente se omitió pagar con ocasión al manejo que se dio al procesode intervención de Solsalud EPS. En atención a ello, resulta aplicable la reglade decisión prevista en el auto 1088 de 2021 de esta corporación, pues no sepretende específicamente el pago de una obligación, sino la reparación de losdaños causados por su no pago.

20. Por lo tanto, la demanda promovida por Salud Social IPS SA contra laNación – Ministerio de Salud y Protección Social, contra la SuperintendenciaNacional de Salud y contra el agente liquidador de Solsalud E.P.S., la debeconocer la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Regla de decisión. “El conocimiento de los asuntos en los que una IPSdemande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparacióndirecta, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde alos jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a travésde estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractualde entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y dela Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido,con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se tratade litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unosservicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”[19].

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional, RESUELVEPRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre elJuzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, y la Subsección B de laSección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de DECLARAR que laSubsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la autoridadcompetente para conocer el medio de control de reparación directapromovido por Salud Social IPS SA contra la Nación – Ministerio de Salud yProtección Social, contra la Superintendencia Nacional de Salud y contra elagente liquidador de Solsalud EPS. SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4853 a laSubsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado para que adelantelas funciones de su competencia y para que comunique esta decisión alJuzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, y a los sujetosprocesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. JOSE FERNANDO REYES CUARTASPresidente NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado DIANA FAJARDO RIVERAMagistrada VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADEMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[ 1 ] En concreto, demanda la nulidad de las Resoluciones N. 002723 del 16 de mayo de 2014 y la Resolución No. 03291 del 28 de mayo de2014.

[ 2 ] Expediente Digital. Documento“27_2500023360002016017670113expedientedigicuaderno120211126153523_TCZipDossier133131780194264466.pdf” Folios 1 y 2. [ 3 ] Expediente Digital. Documento“16_250002336000201601767012expedientedigicuaderno120211126153522_TCZipDossier133131779948089991.pdf”. Folio 5. [ 4 ] Ibidem. [ 5 ] Ibid. Folios 5-8. [ 6 ] Expediente Digital. Documento“16_250002336000201601767012expedientedigicuaderno120211126153522_TCZipDossier133131779948089991.pdf”. [ 7 ] Esta decisión la tomó tras recibir el asunto luego de que el 19 de diciembre de 2018 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró sufalta de competencia para tramitar la apelación. Al respecto ver Expediente Digital. Documento“27_2500023360002016017670113expedientedigicuaderno120211126153523_TCZipDossier133131780194264466.pdf” Folio 5 y Expediente Digital. Documento“22_250002336000201601767018expedientedigicuaderno120211126153522_TCZipDossier133131780181240381.pdf”. [ 8 ] Expediente Digital. Documento“27_2500023360002016017670113expedientedigicuaderno120211126153523_TCZipDossier133131780194264466.pdf” Folios 5-8. Alrespecto también citó la sentencia C-1027 de 2002 de la Corte Constucional, un auto del 30 de agosto de 2017 de la Subsección B de laSección Tercera del Consejo de Estado y cuatro autos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 2 y del

30 de sepembre de 2015, del 26 de agosto de 2015 y del 12 de junio de 2019. [ 9 ] Ibid. Folios 9 y 10. Al respecto citó el arculo 48 superior, la Ley 712 de 2001 y la sentencia C-262 de 2013. [ 1 0 ] Ibid. Folio 10. Al respecto, citó el arculo 104 del CPACA y el auto del 11 de agosto de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [ 1 1 ] Ibid. Folios 9-11. [ 1 2 ] Ibid. Folios 11 y 12. [ 1 3 ] Aunque el juzgado propuso el conflicto respecto del Tribunal Administravo de Cundinamarca, del expediente se desprende que laautoridad judicial que planteó en primer término el conflicto fue la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Lo hizo alestudiar el recurso de apelación que formuló la demandante contra la decisión del referido tribunal de rechazar la demanda. [ 1 4 ] Expediente Digital. Documento “08Autorechazademanda.pdf”. [ 1 5 ] Expediente Digital. Documento “03CJU-4853 Constancia de Reparto.pdf”. [ 1 6 ] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021, A-129 de 2020, A415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A503de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. [ 1 7 ] Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo. Ley 1437 de 2011. Arculo 104.

[ 1 7 ] Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo. Ley 1437 de 2011. Arculo 104. [ 1 8 ] Quien, de conformidad con lo reconocido en el auto 343 de 2021, ejerce funciones públicas transitorias en el marco de susactuaciones. [ 1 9 ] Regla de decisión del auto 1088 de 2021 de la Corte Constucional.