CC - A453-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 453 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2542

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014, por medio de la cual se reconoció la sustitución pensional a favor de la señora Victoria Escobar Carrasquilla, en calidad de compañera del fallecido pensionado Manuel Cruz Escobar1. Lo anterior, debido a que (i) “la solicitud presentada por parte de la demandada se radicó el 11 de abril de 2014, razón por la cual el retroactivo debía cancelarse desde el 11 de abril de 2011 (3 años anteriores a la presentación de la solicitud) y no desde el 11 de abril de 2010”2, como se determinó en su momento y (ii) en

el mes de enero de 2015 se desembolsó doble mesada pensional. 1 No se tiene constancia de la fecha de presentación de la demanda. 2 Escrito de la demanda, f. 2. Expediente CJU-2542 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Adicionalmente, Colpensiones solicitó que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales pagadas como consecuencia del error.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca).

Mediante providencia de 30 de agosto de 2021, este juzgado declaró su falta de competencia territorial para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos orales del distrito judicial de Cali para su reparto.

3. El proceso le correspondió al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali (Valle del Cauca). Este despacho judicial, mediante auto del 23 de mayo de 2022, (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y

(ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del circuito de Cali (Valle del Cauca). Indicó que dicha jurisdicción “conoce de la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este [sic] administrado por una persona de derecho público. Así las cosas, como quiera que el causante realizó la última cotización a una institución de carácter privado, no es entonces dicha especialidad quien deba conocer del asunto en cuestión”3. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4

del CPACA, 2 de la Ley 712 de 2001 y la jurisprudencia del Consejo de Estado4.

4. Remitido el proceso, el conocimiento le correspondió al Juzgado 12

Laboral del Circuito de Cali (Valle del Cauca), el cual, mediante auto de 1 de julio de 20225, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011, así como el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, el “asunto es conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo si una de las partes del conflicto es el Estado (COLPENSIONES) y si el mismo [se] origina en expresiones sometidas a derecho administrativo (ACTO ADMINISTRATIVO), elementos que están plenamente configurados en el plenario”6.

5. Mediante oficio del 18 de julio de 2022, el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali (Valle del Cauca) remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 20157.

6. En sesión de 7 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora8.

II. CONSIDERACIONES 3 Auto del 23 de mayo de 2022, f. 4. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 28 de marzo de 2019. M.P. William Hernández Gómez.

5 Auto del 1º de julio de 2022, f. 1 a 3. 6 Ib., f. 1. 7 Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1. 8 A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 10 de marzo de 2023. Página 2 de 7 Expediente CJU-2542 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 11

Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad parcial y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra).

Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”9. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo10, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 11.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de

2. Presupuesto naturaleza judicial, no política o administrativa12. 9 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 10 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de

2020. 11 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 12 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie Página 3 de 7

Expediente CJU-2542 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera objetivo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto13.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014, presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad

laboral14. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 – 4 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de

2021

11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad15), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra

sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 13 Id. 14 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos». 15 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. Página 4 de 7 Expediente CJU-2542 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos16. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”17, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la

administración”18. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”19, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

12. En el auto mencionado, la corporación fijó la siguiente regla de decisión: “cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”.

4. Caso concreto

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, debido a que, se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios –acción de lesividad–. En este caso, Colpensiones pretende que se declare la nulidad parcial de la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014, que ella misma profirió.

Además, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales giradas a Victoria Escobar Carrasquilla entre el 11 de abril de 2010 y el 11 de abril de 2011 y la mesada doble del

periodo de enero de 2015. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2542 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE 16 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 17 CPACA, art. 104. 18 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.

Página 5 de 7 Expediente CJU-2542 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo Oral del circuito de Cali y el Juzgado 12 Laboral del circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad parcial y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de

la Resolución GNR 447523 del 28 de diciembre de 2014. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2542 al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Página 6 de 7 Expediente CJU-2542 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 7 de 7