CC - A454-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 454 DE 2023

Ref.: CJU - 2548

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Jaime Orlando Moreno García.

Esto con el propósito de que se declare la nulidad de varios actos administrativos propios - las resoluciones GNR 1252071, VPB 453552 y SUB 1 Del 11 de abril de 2014. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 2 Del 26 de mayo de 2015. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger

1971733 - que reconocieron una pensión de vejez, ya que Colpensiones concluyó que el señor Moreno no conservaba el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 19934. Así, la demandante solicitó la nulidad de las resoluciones mencionadas y, como medida de restablecimiento del derecho, el reintegro de las sumas recibidas como consecuencia del reconocimiento irregular de la pensión de vejez.

2. Luego de algunas actuaciones procesales5, mediante auto del 25 de noviembre de 20196, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Lo anterior, por cuanto la jurisdicción contenciosa, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), solo conoce los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos. Sustentó que este caso, al tratarse de un trabajador del sector privado, excluye la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, así exista la mención de un acto administrativo. Además, mencionó jurisprudencia del Consejo de Estado7 que estableció que las controversias que deriven directa o indirectamente de un contrato de trabajo deben ser conocidas por la jurisdicción ordinaria, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Así, rechazó la demanda y la remitió a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. 3 Del 15 de septiembre de 2017. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.202000027CuadernoI.pdf). 4 Esto se debe a que, según la demandante, el demandado “presentó traslado del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida el 01 de febrero de 2012 y no cuenta con los 15 años de servicio (767 semanas) a la entrada de la Ley 100 de 1993 para recuperar el régimen de transición puesto que de su historia laboral se acredita que únicamente cuenta con 14 años, 7 meses y 13 días cotizados al 01 de abril de 1004, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”. Ver folio 16 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 5 Primero, el proceso fue repartido al Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, quien, mediante auto del 18 de mayo de 2018, remitió el proceso al Juez Administrativo – Sección Primera, en tanto que carecía de competencia según el artículo 155 del CPACA. (Ver folios 38 al 41 del expediente digital. ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). Aunque la demandante presentó recurso de reposición (ver folios 44 al 48 del expediente digital. ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf), el juzgado mantuvo su decisión mediante auto del 30 de mayo de 2018 (ver folios 52 al 59 del expediente digital.

ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). Segundo, el Juzgado Cuarenta y Cinco (45) Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, a través de auto del 19 de julio de 2018, también rechazó por

competencia según el artículo 155 del CPACA, por lo que remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que decidiera sobre la competencia (ver folios 64 al 66 del expediente digital. ProcesoOrdinario.202000027CuadernoI.pdf). 6 Es decir, en este auto el Tribunal se pronunció sobre el conflicto de competencia suscitado entre los juzgados administrativos mencionados en el pie de página anterior. Ver folios 58 al 66 del expediente digital (ProcesoOrdinario2020-00027CuadernoII.pdf) 7 Entre otras, se resalta la siguiente: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de 21 de febrero de 2019. Exp. 76001-23-33.000-2013-00765-01 (181217). Ver folio 63 del expediente digital. (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoII.pdf). 2 Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger

3. Efectuado el nuevo reparto, posterior de algunas actuaciones procesales8, el Juzgado Once Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, a través de auto del 11 de julio de 20229, rechazó la demanda y propuso un conflicto negativo de jurisdicciones. Afirmó que, según los artículos 1 y 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria únicamente conoce de asuntos relacionados con los contratos de trabajo y no sobre actos administrativos. Así, remitió a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto10.

4. El 7 de julio de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte

Constitucional y repartido al despacho sustanciador el 10 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional

5. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política11, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”12 8 Primero, el Juzgado Treinta y Siete (37) Laboral del Circuito del Bogotá, mediante auto del 4 de marzo de 2021, solicitó la adecuación de la demanda (Ver folios 90 al 91 del expediente digital. ProcesoOrdinario.202000027CuadernoI.pdf). Segundo, la demandante presentó el proceso ordinario laboral solicitado (ver folios 114 a 121 del expediente digital. ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). Tercero, el Juzgado laboral rechazó la demanda en razón de la cuantía, según el artículo 12 del CPTSS, por lo que remitió a los Juzgados Laborales Municipales de Pequeñas Causas de Bogotá (ver folios 123 a 124 del expediente digital.

ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 9 Ver folios 1 al 5 del expediente digital (07AutoSuscitaConflicto.pdf) 10 El auto afirmó que remitiría a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sin embargo, remitió a la Corte Constitucional. 11 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 3 Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger

7. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto

normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

8. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos. 8.1. Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Once Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria) que rechazaron su competencia para conocer de la demanda. 8.2. Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 12520713, VPB 4535514 y SUB 19717315, que reconocieron una pensión de vejez en favor del señor Jaime Orlando Moreno García. 8.3. Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó la falta de competencia

de la jurisdicción contenciosa administrativa en el artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS y jurisprudencia del Consejo del Estado16. De otro lado, el 13 Del 11 de abril de 2014. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 14 Del 26 de mayo de 2015. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 15 Del 15 de septiembre de 2017. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.202000027CuadernoI.pdf). 16 Entre otras, se resalta la siguiente: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de 21 de febrero de 2019. Exp. 76001-23-33.000-2013-00765-01 (181217). Ver folio 63 del expediente digital. (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoII.pdf). 4 Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger Juzgado Once Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá sustentó su falta de competencia en los artículos 1 y 2 del CPTSS.

9. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de esta naturaleza, la Corte procederá a dirimir la colisión suscitada entre las jurisdicciones que lo propusieron. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración jurisprudencial.

10. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202117, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo –que creó o modificó una situación particular y concreta–, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces de lo contencioso-administrativo. Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”18.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

11. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Once Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 8 de esta providencia. 17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta

por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’”. 5 Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger

12. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones en el expediente de la referencia.

13. Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre la declaratoria de la nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones GNR 12520719, VPB 4535520 y SUB 19717321. Es preciso recordar que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”22 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto.

Por lo tanto, se verifica que el conocimiento de este asunto es competencia exclusiva de los jueces de lo contencioso-administrativo.

14. Comoquiera que el conflicto entre jurisdicciones fue suscitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de la solución a un conflicto de competencia al interior de su propia jurisdicción la Sala Plena le remitirá el proceso CJU-2548, para que continúe con lo de su competencia.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Once Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. SEGUNDO - Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2548 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su 19 Del 11 de abril de 2014. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 20 Del 26 de mayo de 2015. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.2020-00027CuadernoI.pdf). 21 Del 15 de septiembre de 2017. Ver folio 13 del expediente digital (ProcesoOrdinario.202000027CuadernoI.pdf). 22 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1

del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional). 6 Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada 7 Expediente CJU-2548 MS: Cristina Pardo Schlesinger

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8