CC - A458-2022

Auto 458/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: expediente CJU-1214

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Primero Administrativo mixto de Buenaventura y Segundo Laboral del circuito de esa misma ciudad.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de mayo de 2019, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de 2018, por medio de la cual reconoció una indemnización sustitutiva y ordenó el pago de esta a favor de la señora Lucía Mora de Orozco. Lo anterior, al considerar que “la indemnización sustitutiva se liquidó teniendo en cuenta el tiempo subsidiado del Programa de Subsidio Aporte Pensión ‘ASAP’, y dicho tiempo ya había sido liquidado y pagado en la cuenta individual BEPS del demandado, lo cual generó un doble pago por el mismo concepto”1. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se autorizara a “descontar el valor doblemente girado, por concepto de cotización subsidiada del Programa de

Subsidio Aporte Pensión ‘ASAP’”2.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Primero Administrativo mixto de Buenaventura. Mediante providencia de 23 de octubre de 2019, este despacho judicial, inicialmente, inadmitió la demanda. Tras la subsanación de esta, la demanda fue admitida por medio de auto de 26 de 1 Demanda, f. 4. 2 Id. noviembre de ese mismo año. Con posterioridad, mediante providencia del 11 de febrero de 2021, el despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del circuito de Buenaventura. Indicó “que dado que la prestación reclamada no deviene de una relación legal y reglamentaria entre el Estado y un trabajador público, el litigio no puede ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, sino de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, a quien le corresponde decidir las controversias laborales relativas a la seguridad social que se susciten entre los afiliados del sector privado y trabajadores oficiales, con las entidades administradoras de pensiones”3. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001 e invocó el auto de 28 de marzo de 2019, emitido por la Sección Segunda del

Consejo de Estado.

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Laboral del circuito de Buenaventura, el cual,

mediante auto de 24 de junio de 20214 (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo dispuesto por los artículos 155.3 y 97 de la Ley 1437 de 2011, así como el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, “no es del resorte de la jurisdicción laboral el conocer la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho por acción de Lesividad de los propios actos emitidos por la entidad demandante, […], siendo la jurisdicción competente, la jurisdicción de lo contencioso administrativo”5.

4. Mediante oficio del 24 de agosto de 2021, el Juzgado Segundo Laboral del circuito de Buenaventura, remitió el expediente a la Corte Constitucional.

Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 20156.

5. En sesión de 28 de enero de 2022 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 3 Id., f. 82. 4 Cfr. Auto del 24 de junio de 2021, f. 1 a 3. 5 Auto del 24 de junio de 2021, f. 2. 6 Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1. 7 Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó

consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 2 de febrero de 2022.

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Administrativo mixto de Buenaventura y Segundo Laboral del circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de 2018, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso

(II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades

judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”8. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo9, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse subjetivo autónomamente por las partes del respectivo proceso” 10.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de 8 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 9 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 10 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.

2. Presupuesto naturaleza judicial, no política o administrativa11. objetivo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal,

normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto12.

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de 2018 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así,

porque: (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Primero Administrativo mixto de Buenaventura, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Segundo Laboral del circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria13. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de 2018, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y 11 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en

desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que . el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 12 Id. 13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos». jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de

2021

11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por

virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad14), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos15. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”16, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”17. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”18, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de 14 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno

de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. 15 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 16 CPACA, art. 104. 17 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. 2018 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de 2018 que ella misma profirió y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, autorizar el descuento del valor doblemente girado a la señora Lucía Mora de Orozco. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo mixto de

Buenaventura y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1214 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Primero Administrativo mixto de Buenaventura y Segundo Laboral del circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo mixto de Buenaventura es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución SUB306927 del 27 de noviembre de

2018. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1214 al Juzgado Primero Administrativo mixto de Buenaventura para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del circuito de Buenaventura. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNADEZ

Magistrada (E)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General