CC - A460-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 460 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2585

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de la misma ciudad

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 39 de octubre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución SUB-141453 del 16 de junio de 2021, por medio de la cual la entidad le reconoció una pensión de vejez de alto riesgo a favor del señor Jairo Méndez Suárez. Según se advierte en la demanda, el medio de control se justifica en el beneficiario no acreditó los requisitos establecidos en el Decreto 2090 de 2003 para acceder a la prestación1.

2. El 25 de mayo de 2022, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de

Zipaquirá. Al respecto, señaló que el Legislador fijó la competencia sobre las controversias que versen respecto de la legalidad de actos administrativos de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los juzgados administrativos del circuito correspondientes, como sucede en el presente asunto2. 1 Archivo “04Demanda.pdf”. 2 Por otro lado, el Tribunal dispuso que en virtud del factor territorial, el expediente se remitió al circuito judicial de Zipaquirá debido a que Colpensiones eligió presentar su demanda en este circuito y “el demandado reside en ese mismo lugar”. Archivo “10AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf”. CJU-2585

3. El 16 de junio de 2022, el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Zipaquirá resolvió “remitir por competencia” el expediente a los jueces laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”), toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de servidor público. En consecuencia, el trámite de la demanda corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conforme con el artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) y a los factores “subjetivo” y “conexidad” que determinan la competencia de las demandas ante esa jurisdicción3.

4. El 21 de julio de 2022, el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Zipaquirá

declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, conforme con lo dispuesto en los autos 316 de 2021, 377 de 2021, 385 de 2021 y 531 de 2021 de la Corte Constitucional, es el juez de lo contencioso administrativo al que le compete conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda4.

5. El 7 de marzo de 2023, la Sala Plena repartió el expediente y el día 10 siguiente lo remitió al despacho del magistrado sustanciador.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

6. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20155.

7. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”6.

8. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter

subjetivo, objetivo y normativo7. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones8; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual 3 Archivo “16AutoRemiteCompetencia.pdf”. De igual forma, citó algunos apartados de las sentencias C-111 de 2000, C-1027 de 2002 y C-835 de 2003 para argumentar su decisión. 4 Archivo “20AutoDeclaraFaltaCompetenciayProponeConflicto.pdf”. 5 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 7 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 8 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 2 CJU-2585 se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional9; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión

hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto10.

9. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme con los artículos 9711 y 10412 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos

(acción de lesividad)13, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

10. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en auto 316 de 202114, en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

11. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, autoridades judiciales que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la

demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB-141453 del 16 de junio de 2021, por medio de la cual la entidad le reconoció una pensión de vejez de alto riesgo a favor del señor Jairo Méndez Suárez (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 104 del CPACA, el artículo 2º del 9 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 10 Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 11 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá

demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 12 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. 13 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 14 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar

perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 3 CJU-2585 CPTSS y los autos 316, 377, 385 y 531 de 2021 de la Corte Constitucional (presupuesto normativo).

12. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB-141453 del 16 de junio de 2021, por medio de la cual la entidad le reconoció una pensión de vejez de alto riesgo a favor del señor Jairo Méndez

Suárez.

13. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Zipaquirá, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

14. Regla de la decisión. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Zipaquirá es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la Resolución SUB-141453 del 16 de junio de 2021. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2585 al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Zipaquirá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta 4 CJU-2585

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 5