CC - A461-24

A461-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-461/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...) De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 461 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4990

Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander (en adelante, la E.S.E. HUS) presentó trámite jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SNS), conforme a lo

dispuesto en “el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 literal F, conflictos derivados de las devoluciones de facturas entre entidades del Sistema [1] General de Seguridad Social en Salud” . Pretende que se ordene a ASMET SALUD EPS S.A.S. reconocer y pagar a la E.S.E. HUS, (i) las facturas generadas por la prestación de servicios de salud por la suma de treinta y cuatro millones novecientos diecinueve mil cuatrocientos sesenta y siete ($34.919.467) pesos m/ct; y (ii) los intereses de los dineros dejados de cancelar, actualizados hasta el día que efectivamente se realice el pago. En sustento de las pretensiones, la E.S.E. HUS señaló que prestó diferentes servicios de salud a los usuarios de ASMET SALUD EPS S.A.S., entre ellos, “procedimientos, diagnósticos, estancias, terapéuticos invasivos, así como también la administración de tratamientos que implican riesgos o inconvenientes que repercuten negativamente sobre la salud”. Indicó que, en la ejecución de los servicios de salud, se generaron 14 facturas las cuales fueron devueltas por la entidad responsable del pago, ASMET SALUD EPS S.A.S., argumentando que no cumplían con la normatividad legal vigente para su reconocimiento y pago.

2. Mediante Auto A2023-001221 del 13 de abril de 2023, la SNS resolvió declarar la falta de jurisdicción y competencia para tramitar la demanda y remitió el expediente y sus anexos al juez administrativo de Popayán Cauca

[2] (reparto), por ser el domicilio del demandado . Lo anterior, teniendo en cuenta que, según lo estipulado en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007modificado y adicionado por los artículos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011, y por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019-, que definió el ámbito de competencia de la entidad, en ejercicio de la función jurisdiccional, la SNS sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados. Además, sostuvo que de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-119 de 2008, la SNS ejerce competencia concurrente con la jurisdicción ordinaria laboral para conocer los asuntos atribuidos por ley a dicha jurisdicción. Finalmente, con fundamento en los Autos 389 y 785 de 2021 de la Corte Constitucional, así como en diferentes pronunciamientos del Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral como su superior jerárquico, el despacho determinó la falta de jurisdicción y competencia para conocer los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, y ordenó remitir las diligencias a los juzgados administrativos.

3. El 10 de mayo de 2023, se repartió la demanda al Juzgado Sexto

[3] Administrativo de Popayán . Esta autoridad judicial, mediante auto del 15 de junio de 2023, consideró que no tenía competencia por factor territorial para conocer el asunto. Explicó que, como el accionante tiene domicilio en la ciudad de Bucaramanga -Santandery la pretensión se centra en el cobro

de facturas por servicios PBS prestados en dicho municipio a usuarios de ASMET SALUD EPS S.A.S., quien también tiene sede allí, no podía entrar a resolver el asunto. En razón de lo anterior, declaró su falta de competencia por factor territorial, ordenó remitir el caso a los juzgados administrativos de Bucaramanga a través de la oficina de reparto, con la anotación que, de ser [4] el caso, proponía conflicto negativo de competencia .

4. El 8 de agosto de 2023, se repartió el expediente al Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga. Este despacho, mediante auto del 11 de septiembre de 2023, se opuso al argumento expuesto por la SNS, en atención a que la situación puesta en su conocimiento encuadra plenamente con la competencia que le ha sido otorgada por la ley, pues el artículo 41 literal f) de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 señala que esa Superintendencia tendrá función jurisdiccional sobre los “[c]onflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud” y no se trata, como lo interpretó la SNS, de un recobro de servicios

[5]

NO POS .

En ese orden, consideró que la demanda versa sobre la ejecución de obligaciones contenidas en facturas de venta representativas de servicios de salud, sin que se evidencie que son producto de la ejecución de un contrato estatal. Por lo tanto, en criterio de ese despacho, el asunto no se enmarca en los ejecutables ante la jurisdicción contenciosa administrativa según el

artículo 104.6 del CPACA. Así las cosas, señaló que debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral establecida en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del del CPT, o en su defecto, como fue en este caso a elección del demandante, el artículo 41 literal f) de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 que otorga función jurisdiccional a la SNS. En consecuencia, declaró la falta de jurisdicción y competencia del juzgado administrativo y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto de jurisdicción suscitado con la SNS.

5. El 19 de enero de 2024, el expediente fue repartido a la magistrada

[6] sustanciadora .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Competencia

6. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta

[7] Política . Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones son controversias de tipo procesal y se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

[8] exclusiva incumbencia (positivo).”

8. En ese sentido, la Corte ha reiterado que se requieren tres presupuestos

[9] para que se configure un conflicto de jurisdicciones . El presupuesto subjetivo, “el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes [10] jurisdicciones” ; el presupuesto objetivo, “según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o [11] cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” ; y el presupuesto normativo, “a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no [12] [13] para conocer de la causa ” .

9. En el presente asunto se satisfacen los criterios descritos. El presupuesto subjetivo se entiende superado como quiera que el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, la Superintendencia Nacional de Salud, que integra la jurisdicción

[14] ordinaria, en su especialidad laboral . De otro, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que forma parte [15] de la jurisdicción de lo contencioso administrativo .

10. Se configura el presupuesto objetivo, toda vez que la causa judicial se suscita en la controversia que plantea la E.S.E. HUS por la devolución de facturas por los servicios de salud prestados a los usuarios de ASMET

SALUD EPS S.A.S.

11. Sobre el presupuesto normativo, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y/o jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto (numerales 2 y 4 supra).

12. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada.

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas provenientes del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. [16] Reiteración del Auto 2032 de 2023 . [17]

13. En el Auto 2032 de 2023 , la Sala Plena fijó como regla de decisión que “[d]e conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

14. En este pronunciamiento se destacó que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la SNS ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito

[18] Judicial” . Advirtió que, para que se active la función jurisdiccional de la

SNS, es necesario que, en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, se acrediten dos criterios: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la definición de [19] [20] devolución y glosa incluida en el Anexo Técnico N°. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución [21] 3047 de 2008 ; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

15. Adicionalmente, en el auto que se cita, la Corte explicó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable a casos como el aquí planteado, porque en esa oportunidad se estableció que “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados”. Postura esta que difiere de la que ocupa en esta oportunidad la atención de la Sala, como quiera que el asunto planteado ahora trata de un conflicto de devoluciones respecto de varias (14) facturas presentadas en los términos de la Resolución 3047 de 2008.

III. CASO CONCRETO

16. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad competente para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas, entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en

[22] Salud .

17. En efecto, se puede constatar, conforme a los documentos que integran el expediente, que la controversia plantea un trámite de devoluciones. En el archivo digital aparecen varios documentos que dan cuenta de la

[23] información de las facturas objeto de devolución .

18. Según se advierte, ASMET SALUD EPS S.A.S. devolvió las facturas presentadas por la E.S.E. HUS, por diferentes motivos, expresamente

consignados en el anexo técnico No. 6. del Manual Único de Glosas, [24] Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008 . Este manual, señala que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Igualmente, indica que “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Por último, advierte que la entidad, al momento de efectuar la

devolución, debe informar todas las causales de la misma.

19. Revisadas las facturas y soportes del expediente, los cuales se encuentran en la carpeta de anexos a la demanda, las devoluciones se

sustentaron en el código 8 de la Tabla No.3 (en la que se presenta la combinación de los códigos generales con los específicos), por diferentes motivos, entre ellos, “Usuario o servicio corresponde a otro plan o responsable” y “Factura no cumple requisitos legales”. De manera que, advierte la Sala que se configuran los criterios para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, pues en efecto se constata, en primer lugar, que la controversia surge por la devolución de 14 facturas presentadas por la E.S.E. HUS.

20. En segundo lugar, el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. El numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, según el artículo segundo del Decreto No. 25

[25] del 4 de febrero de 2005 , la E.S.E. Hospital Universitario de Santander es una empresa social del Estado encargada de prestar los servicios de salud a cargo de ese departamento. Por lo tanto, la Corte considera que efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así mismo, la sección a) del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100

de 1993, señala que las Entidades Promotoras de Salud integran el Sistema General de Seguridad Social. De manera que, se cumple con el segundo criterio establecido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que exige que la controversia se suscite entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

21. Ahora, teniendo en cuenta que en esta oportunidad se decide un conflicto de jurisdicciones por devoluciones respecto de varias facturas (14) presentadas en los términos de la Resolución 3047 de 2008 por parte de la E.S.E. HUS, por la prestación de servicios de salud, la Sala reitera que al asunto no le es aplicable la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, como quiera que allí se resolvió un asunto relacionado con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal y como se explicó en la parte motiva de este auto.

22. En ese entendido, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda de devoluciones presentada por la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander contra ASMET SALUD EPS S.A.S. le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad con funciones jurisdiccionales, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

23. Conforme a las consideraciones expuestas, la Sala dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, siguiendo la regla de decisión fijada en el Auto 2032 de 2023, en el sentido de declarar que corresponde a

la Superintendencia Nacional de Salud conocer de la demanda formulada por la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander. Por lo tanto, ordenará remitir a esa entidad el expediente CJU-4990, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer la demanda promovida por la E.S.E. Hospital Universitario de Santander en contra de ASMET SALUD EPS S.A.S. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4990 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que le comunique esta decisión al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, y a las partes procesales. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital, 68001333301420230019000EjeConflictojurisd. Archivo 06Demanda.pdf. [2] Expediente digital 19001333300620230008700. 01ExpedienteDemanda. Archivo 3 AUTO POR FALTA DE COMPETENCIA.pdf. [3] Expediente digital 68001333301420230019000EjeConflictojurisd. Archivo 02ActaRepartoJuz6AdmPopayan.pdf. [4] Expediente digital 68001333301420230019000EjeConflictojurisd. Archivo 03AutoDeclaraFaltaCompetenciaFactorTerritorial.pdf. [5] Expediente digital 68001333301420230019000EjeConflictojurisd. Archivo 08AutoDeclaraFaltaJurisdiccionyCompet.pdf. [6] Expediente digital, 03CJU-4990 Constancia de Reparto.pdf. [7] “A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el arculo 14 del Acto Legislavo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [8] Autos 345 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 328 de 2019 M.P. Gloria Stella Orz Delgado, 452 de 2019 M.P. Gloria Stella Orz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera.

[9] Auto 155 de 2019, 129 y 415 de 2020, entre otros. [10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales;(Cfr. Arculos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [11] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP). [12] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [13] Autos 155 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 332 de 2020 M.P. Gloria Stella Orz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. [14] Esta corporación ha sostenido que a pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrava, está

desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Esto es así porque la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de esa endad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. (...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida endad administrava de su función de decidir en primera instancia”. Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008. [15] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. Juzgados Administravos”.

[16] CJU-3745. [17] M.S. José Fernando Reyes Cuartas. [18] Sentencia C-191 de 2008. [19] Por su parte, la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. De acuerdo con este documento, “las causales de devolución son taxavas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio elecvo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter elecvo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Cita tomada del Auto 2032 de 2023. [20] Según el Anexo Técnico N°. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución 3047 de 2008, la glosa “es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud”. Cita tomada del Auto 2032 de 2023. [21] “Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y endades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747

de 2007”. [22] Arculo 41 de la Ley 1122 de 2007. [23] Expediente digital, 68001333301420230019000EjeConflictojurisd. Archivo 06Demanda.pdf. [24] Expediente digital, 68001333301420230019000EjeConflictojurisd. 07CarpetaAnexosDemanda. Facturas-Soportes. [25] Proferido por la Gobernación de Santander.