CC - A468-24

A468-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-468/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...) De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 468 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5050

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja y la Superintendencia Nacional de Salud

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

[1]

1. Por intermedio de apoderada sustituta , la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, instauró demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la Gobernación de Boyacá haciendo uso del mecanismo

consagrado en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 literal f), y por el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019, para que dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, por valor de doscientos treinta y cinco millones doscientos mil doscientos setenta y seis pesos ($235.200.276), correspondiente a 15 facturas por servicios de salud [2] prestados . Narró la abogada que la institución que apodera es una institución sin ánimo de lucro del sector privado en salud, que presta servicios médicos hospitalarios y de urgencias, sin poder negar la atención que demanden los usuarios así no haya vínculo contractual con el ente [3] territorial .

2. Mediante Auto del 31 de agosto de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto; en consecuencia, ordenó remitir el expediente y sus anexos al juez administrativo de Tunja. En efecto, se hizo alusión al artículo 116 superior y

[4] a los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 6 de la Ley 1949 de 2019, para demarcar el ámbito de competencia de esa entidad. Asimismo, con [5] fundamento en el Auto 785 de 2021 , la Superintendencia sostuvo que “los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso

[6] administrativos” .

3. Repartido el nuevo el expediente, correspondió al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja que, mediante providencia del 23 de noviembre de 2023, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Sostuvo que la demandante busca el pago de obligaciones a través de títulos de ejecución que no se enmarcan en ninguno de los presupuestos contemplados en los artículos 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En esa medida afirmó que, de conformidad con los dispuesto por el artículo 104-6 del CPACA, el asunto no

[7] se enlista en ninguno de los cuatro títulos permitidos por esta ley . Por [8] último, señaló lo dispuesto por los autos 389 o 785 de 2021 son aplicables al presente asunto.

4. El proceso en mención fue remitido el 12 de diciembre de 2023 a esta

[9] Corte . En reunión virtual del 17 de enero de 2024 y por reparto correspondió a la magistrada ponente. Aquel fue entregado por la Secretaría [10] General de la Corte a este despacho el día 19 del mismo mes y año .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de

[11] competencia que ocurran entre jurisdicciones

5. La Corte Constitucional competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, el cual fue adicionado por el artículo

[12]

14 del Acto Legislativo 02 de 2015 . Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

6. La Sala Plena resolverá la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja, que versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín– Antioquia, contra la Gobernación de Boyacá. La demanda busca dirimir un conflicto derivado de la devolución o glosa por facturas provenientes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Para adoptar una decisión, primero, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra); segundo, se referirá a la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas provenientes del SGSSS(II.4 infra); y tercero, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).

Presupuestos para la configuración de un conflicto de [13] competencias entre jurisdicciones

7. Mediante extensa jurisprudencia esta Corporación ha indicado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de estirpe procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su falta de competencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen absoluta competencia para el

[14] efecto (conflicto de competencia positivo) .

8. A partir de lo anterior, la Corte ha hecho énfasis en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

9. En ese contexto y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente expuestos. 9.1. Presupuesto subjetivo. La Corte evidencia su cumplimiento, toda vez el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. Por una parte, la Superintendencia Nacional de Salud, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad

[15] laboral . De otro, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso

[16] administrativo . 9.2. Presupuesto objetivo. También se encuentra superado; puesto que existe una controversia entre ambos despachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín contra la Gobernación de Boyacá. Tal asunto debe resolverse mediante un trámite de raigambre judicial. 9.3. Presupuesto normativo. De igual manera, se halla satisfecho. Ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 y 3 supra).

10. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Trece

Administrativo del Circuito de Tunja, Boyacá. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas provenientes del SGSSS. Reiteración del Auto 2032 de [17] 2023 [18]

11. Mediante Auto 2032 de 2023 , la Sala Plena estableció que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos. Para llegar a esa conclusión, la Corte mencionó que el artículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas

autoridades administrativas”. El literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 dio a esa entidad la competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

12. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de

[19] Distrito Judicial” .

13. De esta manera, para que se active la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la

[20] [21] definición de devolución y glosa incluida en el Anexo Técnico no. 06 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos [22] entidades pertenecientes al SGSSS .

14. Regla de decisión: “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de

[23] servicios médicos” . Caso concreto

15. Así, en aplicación de la regla fijada por el Auto 2032 de 2023, la Sala Plena concluye que la demanda presentada por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín contra la Gobernación de Boyacá debe ser conocida por la Superintendencia Nacional de Salud. Esto, por cuanto en el presente asunto se constata que: 15.1. La demanda que integra el expediente da fe que la controversia versa sobre el trámite de devoluciones y glosas de 15 facturas, que la Gobernación de Boyacá glosó y devolvió acorde con la

[24] normatividad . 15.2. La discusión se suscitó entre dos entidades pertenecientes al SGSSS. Por un lado, el artículo 155.3 de la Ley 100 de 1993 establece que el SGSSS lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado, como lo es el caso de la IPS Hospital San Vicente de Paúl de Medellín. Por lo tanto, la Corte considera que la accionante es una entidad que pertenece al SGSSS. Y, el literal b) del artículo 155.2 de la Ley 100 de 1993 dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el SGSSS. En tal sentido, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 atribuye a los departamentos competencias en el ámbito de la salud. En particular, son responsables de “financiar con los recursos propios, si lo consideran pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de

salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental”. Así pues, la entidad accionada también hace parte del SGSSS.

16. Ahora bien, en aras de brindar una mayor claridad, la Sala observa que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable al caso concreto. Como se explicó en el Auto 2032 de 2023, en el Auto 389 de 2021, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. Esa providencia estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En este caso, la IPS demandante alega un conflicto de devoluciones y glosas sobre 15 facturas con un ente territorial en los términos de la Resolución 3047 de 2008. De manera que tampoco se trata de un asunto relacionado con aquel que la Corte resolvió en aquella oportunidad.

17. Con fundamento en lo anterior, la Sala dirimirá el presente conflicto de

competencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de la demanda formulada por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín. Por lo tanto, ordenará remitir a esa entidad el expediente CJU-5050, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdiccione suscitado por la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Trec Administrativo del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que l Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer l demanda presentada por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín en contr de la Gobernación de Boyacá.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedient CJU-5050 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] El poder para actuar fue otorgado por la apoderada general, doctora Sara Hincapié V., como se acredita en la escritura N. 225 del 27 de febrero de 2019 de la Notaria 27 del Circuito de Medellín [2] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D2DEMANDA-2023927143534”. [3] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D2DEMANDA-2023927143534” [4] Modificado y adicionado por los arculos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011. [5] Que, a su vez, reiteró el Auto 389 de 2021. [6] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D5DEMANDA-2023927143534”. [7] A saber: i) sentencia de esta jurisdicción, ii) conciliación suscrita por endad pública, iii) contrato, su acta de liquidación o acto contractual, y finalmente iv) acto administravo. [8] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “3_150013333013202300163001AUTODECLARACIOCONFLICTOC20231123161339”. [9] Expediente Digital CJU-5050. Archivo PDF: “02CJU-5050 Correo Remisorio”. [10] Expediente Digital. Documento “03CJU-4738 Constancia de Reparto 1.pdf”. [11] El presente aparte consideravo fu extraído del Auto 2825 de 2023, que resolvió el CJU-4738.

[12] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [13] Expediente CJU-5050. [14] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, entre otros. [15] Si bien, la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrava, ésta desarrolla funciones jurisdiccionales similares a las ejercidas por los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral, en razón a que, la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de esa endad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. “(...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida endad administrava de su función de decidir en primera instancia”. Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008. [16] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder

Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. Juzgados Administravos”. [17] Reiterado en el Auto 2825 de 2023. [18] CJU-3745. [19] Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008. [20] Por su parte, la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. De acuerdo con este documento, “las causales de devolución son taxavas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio elecvo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter elecvo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. [21] Según ese documento, la glosa “es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de

servicios de salud, encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud”. [22] Corte Constucional, ver Auto 2825 de 2023. [23] Corte Constucional. Auto 2032 de 2023. [24] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D2DEMANDA-2023927143534”.