CC - A480-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento Auto 480/23

Referencia: cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017.

Asunto: metodología del seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017.

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veintitrés (2023). La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017, conformada por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los magistrados Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, dicta el presente auto con base en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. En la Sentencia T-302 de 2017, esta corporación encontró que la vulneración generalizada, masiva, desproporcionada e injustificada de los derechos fundamentales a la salud, al agua potable y a la alimentación de las y los niños de los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia, causada por las fallas estructurales de las entidades responsables y la desarticulación entre las diferentes autoridades nacionales y territoriales, configura un estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI).

2. Con el fin de que las autoridades declaradas responsables de la vulneración remediaran esa vulneración, la sentencia emitió una serie de órdenes estructurales y condiciones para su cumplimiento, cuya supervisión se radicó, en principio, en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, que fungió como juez de primera instancia, manteniendo la posibilidad de que la

Corte asumiera la competencia para asegurar su cumplimiento, la cual se materializó mediante el Auto 042 de 20211.

3. En desarrollo del seguimiento, el 4 de junio de 2021 se realizó una sesión técnica para identificar obstáculos y bloqueos institucionales. Posteriormente, 1 Notificado el 19 de marzo de 2021. Esta decisión se adoptó luego de haberse encontrado que (i) la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha dio por sentado el cumplimiento de la evaluación de las propuestas de solución presentadas por la comunidad Wayuu y la Defensoría del Pueblo bajo una evaluación somera; (ii) a la fecha no existía el Plan de Acción; (iii) el Gobierno nacional y las entidades territoriales no habían dialogado con las autoridades reconocidas como legítimas por el pueblo Wayuu; (iv) las actuaciones para la difusión de la sentencia habían sido insuficientes; (v) no se había avanzado en el Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas, en adelante MESEPP o Mecanismo; (vi) el Tribunal Superior de Riohacha no había presentado ante esta corporación los elementos de prueba que permitieran identificar las condiciones en que se había dado su actuación; y (vii) se dio a conocer la investigación llevada a cabo por Human Rights Watch y el Centro de Salud Humanitaria Johns Hopkins titulado “Colombia: Niños indígenas en riesgo de desnutrición y muerte”. 1 se expidió el Auto n.º 388 de 2021 para recaudar otros elementos de prueba. El 24 de septiembre se realizó una inspección judicial en las comunidades Nueva Venezuela, 3 de Abril, Medialuna del municipio de Uribia, Guarralakatshi y

Lacantamana del municipio de Manaure e Ishashimana ubicada en el km 6 en la vía Manaure-Uribia. Con auto del 14 de diciembre se solicitó a varias de las entidades concernidas que informaran sobre el conocimiento de acciones u omisiones contrarias a la transparencia en el manejo de los recursos.

4. Más adelante, a través del Auto n.º 1193 de 20212, se solicitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) la realización de un acto simbólico de reconocimiento de la comunidad Wayuu como sujetos de derechos en el departamento de La Guajira y el día 16 siguiente declaró que había un cumplimiento bajo de la orden relacionada con la divulgación de la sentencia3.

Posteriormente, con Auto n.º 696 de 20224 se decretaron unas medidas cautelares de protección, disponiendo la adopción de un plan provisional de acción.

5. Con auto del 22 de julio de 2022 se convocó a entidades del anterior gobierno a una sesión técnica, dado el informe de la Defensoría del Pueblo y la solicitud elevada por el Ministerio de Vivienda, la cual se desarrolló el 2 de agosto de

2022. El 12 de septiembre de 2022, mediante el Auto n.º 1353, se citó a idéntica diligencia con el fin de generar respuestas a la problemática estructural advertida en la sentencia y, además conocer las ideas y estrategias ante el cambio de gobierno, la cual se desarrolló el 21 de octubre de 2022.

6. Mediante Auto n.º 1354 del 13 de septiembre de 2022, en respuesta a la solicitud de prórroga del plazo otorgado en el Auto n.º 696 para presentar un

plan provisional de acción, se dispuso ampliar el término hasta el 27 de octubre de 2022. Ello, teniendo en cuenta que la notificación del Auto 696 tuvo lugar en el marco del proceso de empalme entre los gobiernos entrante y saliente, lo cual hacía factible que se hubiera impactado y alterado el normal desarrollo de las funciones de todos los actores del Estado del nivel central responsables de cumplir lo ordenado en la sentencia.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, por medio del Auto 042 de 2021, asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017. Por consiguiente, esta corporación es competente para pronunciarse sobre el trámite a seguir y el acatamiento de lo ordenado en esa decisión.

Objeto y estructura de la decisión

8. Teniendo en cuenta los antecedentes mencionados y el carácter estructural de las órdenes impartidas, en la presente providencia la Corte definirá la metodología que inicialmente habrá de observar para realizar el seguimiento al cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017 y, con ello, precisar los parámetros que serán usados para analizar las acciones que lleven a cabo las autoridades obligadas a garantizar el goce efectivo los derechos fundamentales y la superación del ECI. 2 Del 14 de diciembre de 2022. 3 Auto 1196. 4 Del 26 de mayo de 2022

2

9. Con dicho propósito, este auto tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, se desarrollará el alcance de las órdenes proferidas en la Sentencia T-302 de

2017, acápite que, a su vez, contendrá una síntesis de las órdenes y su clasificación (sección A). En segundo lugar, se abordará el rol del juez constitucional en el seguimiento al cumplimiento de la sentencia (sección B). En tercer lugar, se definirá la metodología del seguimiento y las etapas que se surtirán en la valoración que realizará esta Sala (sección C). Por último, se establecerán parámetros jurisprudenciales para la remisión de informes del Gobierno y de los órganos de control (sección D). Por último, se presentará una síntesis de esta providencia.

A. Alcance de las órdenes proferidas en la Sentencia T-302 de 2017

10. Constatada la existencia de un ECI, la Corte adoptó una serie de órdenes o remedios constitucionales tendientes a superar: (i) la violación generalizada de las garantías constitucionales de la niñez Wayuu de La Guajira y (ii) las causas que motivaron la declaración del ECI. Al respecto, la Sentencia T-302 de 2017 aclaró que las órdenes tienen la finalidad de hacer avanzar al Estado, de manera progresiva y programática, hacia la materialización efectiva de los derechos amparados. Con el propósito de fijar el alcance de aquellas, en primer lugar, se propone una caracterización de las mismas y, luego, se presenta una síntesis y clasificación de lo ordenado.

Caracterización de las órdenes proferidas

11. En el Auto 548 de 20175, la Corte precisó que además de las órdenes declarativas en relación con la existencia o superación de un ECI, también

existirán órdenes complejas y estructurales que orientan o reorientan la estrategia de solución de la crisis, anotando que “Sus órdenes indiscutiblemente serán de tipo complejo, en la medida en que a pesar de [que] algunas de ellas puedan contener mandatos específicos a una única autoridad, hacen parte de un plan general que convoca a varias entidades o autoridades, a causa de la estructuralidad del problema. A estas órdenes, que responden en forma estructural a un problema de la misma naturaleza, se les denominará órdenes estructurales, para distinguirlas de las demás órdenes complejas.”

12. Por su parte, en el Auto 264 de 20206 la corporación recordó que las órdenes complejas conllevan “un entramado de acciones e instituciones coordinadas”, y sobre ellas precisó: (i) no son exclusivas de un ECI; (ii) pueden referirse a un número representativo de accionantes; (iii) a varios derechos fundamentales determinados; (iv) exigen la acción coordinada de varias entidades; sin embargo, (v) no implican necesariamente el diseño y ejecución de políticas públicas; (vi) dinamizan la actuación de las autoridades competentes y la superación del bloqueo institucional, sin definir lo que las autoridades deben hacer; y (vii) de ellas emanan obligaciones de medio que demuestren “una gestión de buena fe, intensa, constante, integral y coherente, inequívocamente dirigida a la satisfacción del derecho preferencial7”. 5 Expedido en el marco del seguimiento al ECI en materia carcelaria y en el cual se abordó la competencia de las y los jueces

de instancia frente al incidente de desacato. 6 Expedido en el marco de la verificación del cumplimiento de la Sentencia T-466 de 2016, en el cual se declaró el cumplimiento de algunas de las órdenes y trasladó el asunto al tribunal de instancia que, para ese entonces, se encargaba el seguimiento de la Sentencia T-302 de 2017. 7 “Fundamento jurídico n.º 34 del Auto 111 de 2019. Esta definición puede complementarse con noción de mejores esfuerzos en los términos de la sentencia C-630 de 2017 que sobre la implementación del Acuerdo de Paz dijo que emanaba ‘La obligación por parte de las instituciones y autoridades del Estado de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final ha de entenderse como una obligación de medio, lo que implica que los órganos políticos, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, deberán llevar a cabo, como mandato constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado’.” 3

13. En cuanto a las órdenes estructurales, en dicha providencia se recordó que jurisprudencialmente se les ha asociado al ECI y sobre su naturaleza ha establecido que “abordan un problema estructural, un área completa de acción del Estado que requiere de su intervención mancomunada [implicando] el diseño y ejecución de una política pública coherente, con todo el procedimiento que ello supone en términos de medidas legislativas, administrativas y operacionales8”.

14. Más recientemente la Sala Plena9 hizo una distinción de los diferentes tipos de órdenes emitidas en un trámite de tutela “para proteger los derechos constitucionales o hacer cesar su vulneración”. Como criterios de esa

diferencia estableció los siguientes: Criterio Simples Complejas Número de Hacer o no hacer una sola acción Un conjunto de acciones u abstenciones acciones o abstenciones Número de Suele ser competencia exclusiva de una Involucran la actividad coordinada de obligados sola autoridad varios sujetos y/o autoridades. Plazo para Generalmente en un plazo de 48 horas o Un plazo superior al general de 48 horas o cumplirlas dentro de un término relativamente corto. un período relativamente extenso para su cabal cumplimiento.

15. De esta sentencia es destacable, además, la subclasificación que hace de las órdenes complejas, al determinar que de estas hacen parte las estructurales, resaltando “que todas las órdenes estructurales son órdenes complejas, aunque no todas las órdenes complejas son órdenes estructurales”. Sobre las últimas precisó que se “enmarcan típicamente -aunque no exclusivamenteen un estado de cosas inconstitucional y suponen el diseño y ejecución de políticas públicas”.

16. Ahora bien, es necesario tener en cuenta que la declaratoria de un ECI, aunque corresponde a unos factores uniformes10, los remedios constitucionales varían según los hallazgos del caso analizado, de tal manera que, como se dijo en la Sentencia T-302 de 2017, “las órdenes estructurales que se emiten ante un estado de cosas inconstitucional no pueden ser detalladas y rígidas”11. De esa manera, es dable considerar que cada declaratoria de ECI podrá contener decisiones, cuya naturaleza, aunque estará adscrita a la distinción general mencionada en precedencia, puede ser precisada o subclasificada.

17. Las órdenes proferidas en la sentencia también pueden catalogarse como sustantivas o adjetivas. Las primeras, son aquellas que responden al problema jurídico planteado desarrollando el contenido de uno o varios derechos sustanciales, es decir, se presentan como un fin en sí mismas. Mientras que las segundas son eminentemente instrumentales, es decir, sirven para lograr un propósito, en otras palabras, el medio para alcanzar un fin. Esta clasificación le permite al seguimiento de las órdenes, principalmente las que se enmarcan en sentencias estructurales, por lo menos dos posibilidades esenciales. En primer lugar, atender a fondo las fallas de carácter estructural, puesto que abordan el 8 Auto 111 de 2019. 9 Sentencia SU-092 de 2021. 10 De conformidad con la Sentencia T-025 de 2004 se destacan los siguientes: (i) vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) prolongada omisión de las autoridades; (iii) la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado;

(iv) inexistencia de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (v) la solución del problema compromete la intervención de varias entidades; (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial. 11 Sentencia T-302 de 2017, considerando 9.1.4.1 4 goce efectivo de los derechos desde el contenido y finalidad de los mismos. En segundo lugar, distinguir las acciones encaminadas de manera exclusiva a lo

instrumental, es decir, a las dinámicas de funcionamiento u operación estatal. Contenido y clasificación de las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017

18. Con el fin de adaptar la anterior caracterización a las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017, es necesario sintetizarlas; así, tenemos que entre las determinaciones adoptadas por la Corte están: i) Tutelar los derechos fundamentales a la salud, al agua potable, a la alimentación y a la seguridad alimentaria de las y los niños del pueblo Wayuu, en los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia y declarar la existencia de un ECI en relación con el goce efectivo de dichos derechos. ii) La creación y puesta en marcha de un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (en adelante MESEPP o Mecanismo), cuyos fines son: a) garantizar el goce efectivo de los derechos de las y los menores de edad Wayuu al agua, la alimentación, la salud y la participación mediante la formulación, ejecución y seguimiento de la política pública dirigida a garantizar los derechos fundamentales de la niñez Wayuu; b) superar el ECI; y c) satisfacer unos objetivos constitucionales mínimos, que son la base para la protección de los derechos tutelados y la superación del ECI12. iii) Sobre el funcionamiento del Mecanismo dispuso que debe conformarse por las autoridades encargadas de formular y ejecutar la política pública dirigida a garantizar el goce efectivo de los derechos protegidos13. Además, debe contar con la participación de las autoridades indígenas para el diseño, implementación y ejecución de las medidas a adoptar, las cuales deberán observar un enfoque

diferencial, así como de las organizaciones de la sociedad civil que han intervenido de manera activa en el proceso de tutela como veedoras ciudadanas de la implementación de las órdenes. Asimismo, contará con el acompañamiento y supervisión de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo14. iv) Entre las acciones a tomar por parte del Mecanismo estableció las siguientes: a) valorar y responder las propuestas presentadas por las autoridades Wayuu y la Defensoría del Pueblo15; b) con base en ello construir conjuntamente las acciones a tomar, los plazos, metas e indicadores que permitirán evaluar lo hecho16; c) mantener el acompañamiento del Ministerio Público, especialmente 12 Ib., numeral tercero de la parte resolutiva 13 De ellas, por lo menos, las siguientes: (i) las entidades del orden nacional demandadas y vinculadas en el proceso De acuerdo con el parágrafo primero del punto resolutivo tercero de la Sentencia T-302 de 2017, estas entidades son: Presidencia de la República, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Superintendencia Nacional de Salud, y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.; (ii) las entidades del orden nacional y regionales que convoque la Presidencia de la República por tener funciones y competencias conexas De acuerdo con el parágrafo segundo del punto resolutivo tercero de la Sentencia T-302 de 2017, al menos se deberán convocar a la siguientes entidades:

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Departamento Nacional de Planeación, Corpoguajira, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Transporte, INVIAS, Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República, Contraloría Departamental de La Guajira y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.; (iii) el Departamento de La Guajira; y (iv) los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia. 14 Ib., considerando 9.2.3, numeral 2 15 La cual, a su vez, debía cumplir las siguientes condiciones: dentro de los 3 meses siguientes a la publicación de la sentencia las entidades debían informar a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación las conclusiones; si se considera competente para adoptarla, si se acoge o no. En caso negativo, las razones y la alternativa. Considerando 9.3.1 16 La cual, a su vez, debía cumplir las siguientes condiciones: 1. Medidas escritas (documentos que definan ruta) (Considerando 9.3.2.1); 2. Acciones específicas, responsables, plazos, indicadores (Considerando 9.3.2.2); 3. Deliberación sobre propuestas y evaluación (Considerando 9.3.2.3). 4. Parámetros de proceso y resultado (Considerando 9.3.2.4). 5 en el diseño e implementación de las medidas urgentes y necesarias17; d) realizar la verificación de lo actuado judicialmente18; y e) establecer espacios de rendición de cuentas y un cronograma para ello19.

1. La adopción de los siguientes objetivos constitucionales mínimos orientados a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales y la superación del ECI en las políticas públicas a adoptar20.Los primeros cuatro son parámetros sustantivos y los cuatro siguientes son procedimentales o adjetivos, cuyo fin es asegurar el ejercicio diligente y eficiente de las autoridades21. a) Aumentar la disponibilidad (para consumo humano y actividades agrícolas y pecuarias), accesibilidad y calidad del agua (que sea apta para el consumo humano).22 b) Mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura en materia de seguridad alimentaria.23 c) Aumentar y mejorar las medidas en materia de atención a la salud24. d) Mejorar la movilidad (libertad de locomoción) de las comunidades Wayuu que residen en zonas rurales dispersas25. e) Mejorar la información disponible para la toma de decisiones26. f) Garantizar la imparcialidad y la transparencia en la asignación de beneficios y en la selección de contratistas27. g) Garantizar la sostenibilidad de todas las intervenciones estatales en los diferentes niveles28. h) Garantizar un diálogo genuino con las autoridades legítimas del pueblo Wayuu29. vi) También se dispuso que la Defensoría del Pueblo hiciera: seguimiento y acompañamiento permanente de la construcción y ejecución del o los planes que se formulen; y evaluación semestral del progreso del plan o los planes que formulen las entidades vinculadas por esta sentencia, con destino a la Procuraduría General de la Nación, agregándose que los indicadores, las

acciones y los plazos deberán ser conocidos por la Procuraduría General de la Nación, previo concepto de la primera. Por su parte, la Procuraduría deberá pronunciarse sobre los reportes semestrales remitidos por la Defensoría y deberá formular las recomendaciones que considere conducentes para el cumplimiento de los objetivos constitucionales mínimos establecidos30. vii) Tanto a las entidades estatales nacionales, como a las entidades territoriales vinculadas, les ordenó vigilar de manera continua la implementación de las acciones formuladas a la luz de los parámetros mínimos constitucionales 17 La cual, a su vez, debía cumplir las siguientes condiciones: mediante el análisis de los informes entregados, requerimientos escritos, visitas anunciadas o no a las entidades, visitas en terreno para verificar la implementación real de las políticas y todas las demás acciones que se encuentren dentro de sus competencias. Reportes semestrales de la Defensoría, la Procuraduría con retroalimentación. Considerando 9.3.3 18 En principio, ante el Tribunal Superior del Distrito de Riohacha. Considerando 9.3.4 19 La cual, a su vez, debe cumplir las siguientes condiciones: realizarse en el territorio sobre (i) el marco general de la política adoptada para solucionar la crisis del hambre del pueblo Wayuu y (ii) las acciones que atañen específicamente a la comunidad concernida. Considerando 9.3.5 20 Ib., considerando 9.4. En los considerandos 61 a 72 de esta providencia se explican en detalle cada uno de los objetivos mínimos constitucionales. 21 Ib., considerando 9.4 22 Ib., considerando 9.4.1

23 Ib., considerando 9.4.2 24 Ib., considerando 9.4.3 25 Posteriormente la Sala señalará, en detalle, qué indicadores sugiere la sentencia. 26 Sentencia T-302 de 2017, considerando 9.4.5 27 Ib., considerando 9.4.6 28 Ib., considerando 9.4.7 29 Ib., considerando 9.4.8 30 Ib., numeral 6 de la parte resolutiva 6 desarrollados y, en caso de encontrar que las medidas dispuestas dejan de ser eficientes para el logro de los objetivos mínimos constitucionales y la superación del ECI, les ordenó evaluar alternativas y proponer las medidas adecuadas y necesarias para alcanzarlo con diligencia y eficiencia. viii) Igualmente, ordenó al Ministerio del Interior, mediante el punto resolutivo noveno, adelantar un proceso de divulgación y comunicación oral en el lenguaje wayuunaiki de la sentencia al pueblo Wayuu, el cual debe generar un diálogo genuino en la implementación de los objetivos constitucionales mínimos y las necesidades del pueblo Wayuu. Para el efecto, se debe realizar una traducción fiel, al menos de los hechos, el problema jurídico, el capítulo 9 y la parte resolutiva, lo cual se registrará audiovisualmente y se llevará a cabo entre las comunidades Wayuu de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia31. ix) La sentencia busca la eliminación de las cifras de desnutrición infantil y mortalidad asociada; no obstante, para el diagnóstico del avance en la superación de la crisis estableció cuatro condiciones: (i), que la tasa de

mortalidad por desnutrición en menores de 5 años alcance la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN) o el nivel promedio del país; (ii) que la prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años alcance la meta establecida en el PNSAN o el nivel promedio del país; (iii), que la prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años alcance la meta establecida en el PNSAN o el nivel promedio del país; y (iv) que la prevalencia de desnutrición aguda alcance la meta establecida en el marco del MESEPP o el nivel promedio del país32.

19. Entonces, teniendo en cuenta esa caracterización de órdenes, la parte resolutiva de la sentencia puede comprenderse así:

(i) Las órdenes primera y segunda (protección de derechos y declaratoria del ECI) son de tipo declarativo y sustancial33. (ii) La orden tercera (creación del MESEPP y definición de sus directrices) es orientativa para la superación del ECI y, en tal medida, es estructural, comoquiera que, además de buscar el goce efectivo de derechos y la superación del ECI, involucra la tarea de diseñar políticas públicas; exige la concurrencia de múltiples acciones, autoridades y no se puede cumplir a corto plazo. Por otro lado, su creación y puesta en marcha permite lograr el cabal cumplimiento de las demás órdenes emitidas. En consecuencia, también es de naturaleza adjetiva. (iii) La orden cuarta (adopción de objetivos constitucionales mínimos) es orientativa para la superación del ECI y, por ende, es estructural, en tanto exige

la elaboración de políticas públicas, la concurrencia de múltiples acciones y autoridades; y no se puede cumplir a corto plazo. Ahora bien, como se anotó, la satisfacción de los primeros cuatro conlleva la garantía de los derechos 31 Ib., numeral 9 de la parte resolutiva 32 Numeral 10 de la parte resolutiva 33 En primer lugar, son órdenes sustantivas, en tanto, abordan el problema jurídico planteado por el juez constitucional desde el contenido mismo del derecho sustancial, por ende, representan una finalidad en sí mismas. En segundo lugar, tal y como lo expresó el Auto 121 de 2018, “[l]a declaratoria de un ECI pone en evidencia la falta de materialización de las garantías fundamentales en determinado contexto o escenario por causas estructurales que generan el desconocimiento de los derechos de un número considerable de personas y cuya situación de vulneración se extiende en el tiempo y en el territorio nacional. Implica, entonces, que ‘el texto constitucional carece de efectividad en el plano de la realidad, tornándose meramente formal’, en tanto la actividad del Estado y de los funcionarios públicos se despliega al margen o, incluso, en contravía de los deberes de aquellos para asegurar los derechos constitucionales. A la declaratoria de un ECI le precede, entonces, ‘un panorama de múltiples afectaciones a los derechos fundamentales de una población numerosa, a causa de la inoperancia del aparato estatal entendido como un todo sistémico’. El ECI es, en últimas, ‘una de las muchas modalidades que se pueden presentar dentro de la tipología de órdenes constitucionales de protección de derechos’.” 7 protegidos, razón por la cual tienen una naturaleza sustantiva. Por su parte, el

cumplimiento de los objetivos restantes, es adjetivo, en tanto, constituye un medio necesario tanto para cumplir los primeros, como para lograr el goce efectivo de derechos y facilitar la superación del ECI. (iv) La orden quinta (considerar medidas formuladas por la Corte y propuestas presentadas por comunidades, entidades y sociedad civil, así como realizar las consultas previas a que haya lugar) es orientativa para la superación del ECI; estructural, por cuanto demanda el diseño de una política pública que tenga en cuenta esas directrices, la concurrencia de todas las autoridades responsables, no se puede cumplir a corto plazo; y de tipo procedimental. Sobre esta última calidad, debe precisarse que si bien se dispuso tener en cuenta las sugerencias de la Corte y las propuestas de otros actores que participaron en el trámite de tutela, las cuales tienen relación con el goce efectivo de derechos, en todo caso, son estrategias y, en tanto pueden adoptarse o no, la orden sería instrumental. En cuanto a la realización de consultas previas se trata de una herramienta constitucional imprescindible, siempre que la urgencia de la situación lo permita, a la hora de estructurar acciones que impacten de manera trascendental a un pueblo étnico, en este caso, recaerían sobre las acciones que se diseñen para la superación del ECI. (v) La orden sexta (acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y de la Procuraduría General de la Nación) es orientativa para la superación del ECI; estructural, toda vez que conlleva la implementación de acciones diversas y periódicas que no se cumplen en un solo acto ni en un plazo definido o definible.

Asimismo, se trata de una disposición de orden procedimental, toda vez que es otra herramienta para garantizar la satisfacción de las demás finalidades previstas en la sentencia. (vi) La orden séptima (vigilancia continua de la eficiencia de las acciones) también contribuye en la orientación de la estrategia para superar el ECI, puesto que es un criterio para garantizar que las medidas adoptadas sean eficaces y no se desmarquen de ese objetivo. Asimismo, es una orden estructural al estar dirigida a todas las autoridades encargadas de cumplir el fallo, exige múltiples acciones y no se agota en un plazo definido a corto plazo. De igual manera, sirve de herramienta para evitar que las acciones no pierdan su enfoque principal: lograr los objetivos constitucionales mínimos y superar el ECI. (vii) La orden octava (competencia del Tribunal Superior de Riohacha para el trámite de cumplimiento e incidente de desacato). En la actualidad, esta orden no es operativa, dado que la Corte asumió el seguimiento al cumplimiento de la sentencia. En todo caso, es una disposición que definía el órgano encargado de emitir las orientaciones para que las órdenes estructurales se cumplieran a cabalidad y una herramienta procedimental para lograr ese cometido. Además, posteriormente podría recuperar esas funciones. (viii) La orden novena (divulgación y comu