CC - A492-2021

Auto 492/21

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE

JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

Referencia: Expediente CJU-317.

Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto (Nariño) y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco (Nariño).

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El señor Juan Urcino Aragón Arroyo tiene 65 años1. Indicó que se desempeñó como empleado público. Ejerció labores de celador, primero, para la Alcaldía Municipal de Tumaco, desde el 24 de agosto de 2005 hasta el 28 de febrero de

2011 y, luego, para la Casa de la Cultura del municipio, desde el 1° de marzo de 2011 hasta el 20 de febrero de 20162. Aseguró que prestó sus servicios personales, por más de 10 años, bajo la continua subordinación y dependencia 1 El señor Juan Urcino Aragón Arroyo nació el 09 de noviembre de 1955. Fotocopia de la cédula de ciudadanía visible a folio 67, C3 expediente digital. 2 Folio 5, C3 expediente digital. Demanda. de la entidad territorial demandada, con turnos de 12 horas, incluso domingos y festivos, de acuerdo con las necesidades del servicio3. Afirmó que no tuvo tiempo de descanso y no recibió pago alguno por prestaciones sociales, ni se le efectuaron aportes a la seguridad social4. Esto a pesar de que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de orden de prestación de servicios -OPS-, tal como se relaciona a continuación: Tabla 1. Órdenes Prestación de Servicios Juan Urcino Aragón Arroyo5 Actividad Dependencia Periodo OPS 24/08/05Celador Secretaría 23/11/05 Educación 02/01/0630/05/06 01/06/0630/08/06 01/09/0630/12/06 02/01/07Celador Alcaldía Municipal 30/01/07 01/02/0730/04/07 16/05/0715/08/07 01/09/0730/10/07 Auxiliar Secretaría 18/01/08Administrativo Educación 17/05/08 19/05/0830/06/08 04/11/08Auxiliar I.E. Ciudadela 30/12/08 Administrativo Tumaco 02/01/0930/04/09 01/07/0930/09/09 01/10/0930/12/09 04/01/10Auxiliar Secretaría General 30/06/10 Administrativo 22/07/1030/09/10 06/10/1031/10/10 Auxiliar I.E. General 08/11/103 Folio 28, C3 expediente digital. Reclamación administrativa. 4 Folio 6, C3 expediente digital. Demanda. 5 Construcción propia con base en la información contenida en el proceso. Folios 24 a 26, C3 expediente digital. Certificación Alcaldía Municipal de Tumaco – Secretaría General – Talento Humano. 2 Administrativo Santander 31/12/10 Auxiliar Secretaría General 14/01/11Administrativo 28/02/11 Auxiliar I.E. Nta Sra. Fátima 01/03/11Administrativo 31/05/11 07/06/1130/12/11 Auxiliar I.E. Tangareal 16/01/12Administrativo carretera 30/04/12 16/05/1230/07/12 05/09/1230/12/12 02/01/1330/03/13 Auxiliar Secretaría 03/04/13Administrativo Educación y Cultura 30/04/13 04/06/1330/12/13 02/01/1430/06/14 16/07/1415/10/14 16/10/1430/12/14

02/01/1528/02/15 01/04/1515/05/15 01/07/1530/12/15

Fuente: Elaboración de la Sala.

2. El 25 de julio de 2016, el peticionario presentó una reclamación administrativa por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de sumas de dinero por concepto de salarios, trabajo suplementario, prestaciones sociales, bonificaciones y aportes a la seguridad social, causados durante el periodo comprendido entre el 24 de agosto de 2005 y el 20 de febrero de 20166. Sin embargo, la Alcaldía Municipal de Tumaco resolvió (i) negar la solicitud de reconocimiento de una relación laboral entre el solicitante y el ente territorial; y

(ii) no reconocer el pago de las sumas de dinero reclamadas por concepto de acreencias laborales7. De acuerdo con la Resolución No. 2717 del 8 de septiembre de 2016, el vínculo que existió entre el accionante y el municipio fue netamente contractual, “mediante la celebración de contratos de prestación de servicios en el marco de lo contemplado por [el artículo 32 numeral 3 de] la Ley 80 de 1993 (…) [en los 6 Folios 29 y 30, C3 expediente digital. Reclamación administrativa. 7 Folios 20 a 23, C3 expediente digital. Resolución No. 2717 del 8 de septiembre de 2016. 3 que] el peticionario se desempeñó ejerciendo actividades independientes y bajo su propia responsabilidad”8.

3. Posteriormente, solicitó audiencia de conciliación ante la Procuraduría

Judicial para Asuntos Administrativos de Pasto, diligencia que se realizó el 9 de febrero del 2017 sin que las partes llegaran a un acuerdo conciliatorio9.

4. El 22 de febrero de 2017, el señor Aragón Arroyo promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Tumaco. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas, conforme a los decretos leyes y reglamentarios que establecen las condiciones de los empleados públicos del nivel territorial y el reglamento de trabajo de la entidad vigente para la época de los hechos10.

5. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto11.

Mediante Auto del 9 de agosto de 201912, ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial. Resaltó que el servicio de celaduría y vigilancia que prestó el demandante al Municipio de Tumaco corresponde a aquellas que le competen a un trabajador oficial. Sostuvo que, según el artículo 10513 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por lo que, de acuerdo con los artículos 2°14, 9°15 y 1216 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad

8 Folios 21 y 22, C3 expediente digital. Resolución No. 2717 del 8 de septiembre de 2016. 9 Folios 101 a 104, C3 expediente digital. Acta y constancia conciliación extrajudicial. 10 Folios 6 y 7, C3 expediente digital. En concreto, el demandante solicita que, como consecuencia de la existencia de la relación laboral, se condene al demandado al pago de: i) prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación anual de recreación y bonificación por servicios prestados; ii) la pensión sanción “conforme a los postulados establecidos en el artículo 133 de la Ley 100 de 1993”; iii) los intereses comerciales y moratorios de las sumas adeudadas; y iv) los aportes a seguridad social. 11 El juzgado la admitió la demanda por auto del 12 de julio de 2017. La siguiente actuación que se registra en el expediente es la citación a audiencia inicial el 29 de marzo de 2019, la cual es aplazada para, luego, llevarse a cabo el 21 de mayo de 2019. Se desconocen los motivos de la inactividad dentro del proceso. 12 Folios 243 a 248, C3 expediente digital. 13 “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales (…)” (énfasis añadido). 14 “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de

seguridad social conoce de: // 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)” 15 “Artículo 9o. Competencia en los procesos contra los municipios. En los procesos que se sigan contra un municipio será competente el juez laboral del circuito del lugar donde se haya prestado el servicio. En los lugares donde no haya juez laboral del circuito conocerá el respectivo juez civil del circuito” (subrayas añadidas). 16 “Artículo 12. Competencia por razón de la cuantía. Los jueces laborales del circuito conocen en única instancia de los negocios cuya cuantía no exceda del equivalente a diez (10) veces el salario mínimo legal mensual más alto vigente y en primera instancia de todos los demás. // Donde no haya juez laboral del circuito, 4 Social -CPTSS-, reformados por la Ley 712 de 2001, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral.

6. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco. Mediante Auto del 9 de septiembre de 201917, ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Esa autoridad expresó que disiente de la posición del Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto, porque considera que la labor de vigilancia ejercida por el actor no puede encuadrarse dentro de la categoría de trabajador oficial con funciones de “construcción y sostenimiento de obras públicas”18. En su criterio, la regla general es que “los servidores municipales

son empleados públicos”19 y su jurisdicción no conoce de asuntos relacionados con empleados públicos, de conformidad con el artículo 10420 del CPACA.

7. El 16 de marzo de 2021, el expediente fue radicado en la Corte Constitucional21. El 1º de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora22.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia conocerá de estos procesos el respectivo juez del circuito en lo civil”. 17 Folios 254 a 259, C3 expediente digital. 18 Folio 256, C3 expediente digital. 19 Folio 255, C3 expediente digital. 20 “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (…)” (énfasis añadido). 21 Expediente digital, carátula del conflicto. No obra prueba del envío del expediente a la Corte por parte del Consejo Superior de la Judicatura. 22 Expediente digital, constancia de reparto.

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1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de

competencia entre jurisdicciones23, de conformidad con el numeral 11 del artículo 24124 de la Carta Política. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones25

2. La Corte Constitucional ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”26.

3. En este sentido, el Auto 155 de 201927 precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones28. (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional29. (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones 23 En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su

momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción. 24 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 25 Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora. 26 Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019 y 452 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora. 27 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

28 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 29 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución). 6 de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa30. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral. (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por el señor Aragón Arroyo. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual el municipio de Tumaco negó el reconocimiento de una relación laboral con el demandante, presuntamente encubierta en sucesivos contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal. (iii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia para determinar la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, ordenar el pago de las prestaciones laborales y sociales reclamadas. Para el efecto, realizan

una valoración preliminar de las actividades desarrolladas por el demandante, con el propósito de inscribirlas, o bien bajo el concepto de trabajador oficial o bajo el de empleado público. Asunto objeto de decisión y metodología

4. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco. Para ello, se referirá a: (i) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales; (ii) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado y conflictos relacionados con contratos estatales; y (iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura referente a dicha materia. Con base en esto, (iv) resolverá el caso concreto.

Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales

5. Las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones, a saber: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios31. Las dos primeras modalidades suponen la 30 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente,

fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia. 7 existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”32. De acuerdo con la Constitución, los empleados públicos y los trabajadores oficiales son servidores públicos y “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” (art. 123 C.P.). La vinculación de los empleados públicos está precedida del nombramiento y la posesión (art. 122 C.P.). Los trabajadores oficiales, en cambio, celebran contrato de trabajo en el que se delimitan los servicios que se encontrarán a su cargo. La ley determina qué servidores ostentan una u otra condición, según la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen. En relación con lo primero, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan labores de administración y dirección. Al respecto, el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que “[l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. (…) Las personas que prestan sus

servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales”. El artículo 4° del Decreto 2127 de 194533, que reglamentó la Ley 6ª de 1945, dispone que “(…) las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma”. En relación con las funciones, el artículo 2° del Decreto Ley 2400 de 1968 señala que “[s]e entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. (..) Quienes presten al Estado Servicios (…) temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes (…)”. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 4 de febrero de 2016. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad. 81001-23-33-000-201200020-01(0316-14). 32 Ibídem. 33 Actualmente compilado en el artículo 2.2.30.2.4 del Decreto 1083 de 2015. 8

6. A diferencia de estas modalidades de vinculación con el Estado, el artículo 32 numeral 3°34 de la Ley 80 de 199335 habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos con personas naturales “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable” (Resaltado fuera del texto original).

En este contexto, el Consejo de Estado ha destacado que los elementos propios de una relación contractual no laboral entre un particular y el Estado consisten en que: i) se acuerde la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; ii) no se pacte subordinación, porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; iii) se acuerde un valor por honorarios prestados; iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados; y v) se ejecute durante un tiempo determinado36. La potestad de suscribir contratos estatales de prestación de servicios debe ser entendida para aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría cuando se contratan por prestación de servicios a personas para desempeñar las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan al personal de planta. De hecho, el mencionado artículo 2° del Decreto 2400 de

1968 establece en su inciso final que “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. Normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado y conflictos relacionados con contratos estatales

7. Según el artículo 1237 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción 34 “Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) // 3o. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. // En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (…)”. 35 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 36 Cfr. Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

37 “Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. (…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. 9 ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción38. A su turno, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA– establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, de los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”39. Paralelamente, el artículo 105 del mismo estatuto excluye de la competencia de esta jurisdicción los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”40.

8. De otra parte, el artículo 104 del CPACA establece que“[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias

y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En particular, sobre la definición de la autoridad judicial que debe conocer los conflictos relacionados con contratos estatales, el artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. El parágrafo precisa que, para efectos de esa normativa, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, entre otras41. 38 Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 11 de marzo de 2020. M.P. Carlos Mario Cano Diosa. 39 “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (…)” (énfasis

añadido). 40 “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales (…)” (énfasis añadido). 41 “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. (…) PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%” (énfasis añadido). 10

9. En este orden de ideas, es claro que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Y también lo es

que la jurisdicción contenciosa es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Jurisprudencia de las Altas Cortes sobre la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

10. El principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo opera en aquellos eventos en los que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales continuas y permanentes entre particulares y el Estado. Lo relevante en estos casos es demostrar el cumplimiento de la prestación personal, continuada, subor