CC - A500-2022

Auto 500/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

Referencia: expediente CJU-428

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Yuri Amanda Barrera Ardila afirmó que ingresó a laborar en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE como auxiliar de enfermería el 21 de abril de 2014. La vinculación se hizo mediante contrato de prestación de servicios, el cual le fue renovado de forma sucesiva hasta el 1 de septiembre de 2015. Los contratos suscritos se detallan en el cuadro a

continuación: Numero de contrato Año Vigencia AS 1247 201 1 mes y 10 días 4 AS 1481 201 3 meses 4 Expediente CJU-428 AS 2883 201 2 meses 4 AS 3971 201 1 mes 4 AS 4868 201 15 días 4 AS 0053 201 8 meses 5

2. La señora Barrera Ardila solicitó a la ESE el reconocimiento de una relación laboral argumentando que sus funciones eran como servidora pública

en el cargo de “auxiliar de enfermería”1. La empresa respondió negativamente a la solicitud mediante acto administrativo del 7 de marzo de 2017, notificado el 21 de marzo de 2017, porque “la relación […] fue netamente contractual y no laboral”2.

3. El 18 de agosto del 2017, a través de apoderado judicial, la señora Barrera Ardila presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho para dejar sin efectos el acto administrativo de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE que negó el reconocimiento de la relación laboral.

Solicitó que se declare la existencia de una relación laboral como auxiliar de enfermería y se ordene su reintegro sin solución de continuidad. A título de indemnización, reclamó el pago de “[l]a diferencia salarial, pago de auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, primas de navidad, primas de vacaciones, vacaciones, bonificaciones, entre otros”3.

4. El 20 de mayo de 2019, vía reparto, el proceso fue asignado al Juzgado

Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá D.C, el cual declaró su falta de competencia. En su criterio, el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 le otorga competencia para conocer de la “relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el estado”4 y no de la relación contractual originada en un contrato de prestación de servicios. Argumentó que “ni la naturaleza del asunto, ni mucho menos el fallo, puede variar el carácter netamente laboral 1Archivo digital 11001010200020200025300 C3.pdf, pág. 10.

2Archivo digital 11001010200020200025300 C3.pdf, pág. 10. 3Obra constancia de conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la procuradora sexta judicial II para asuntos administrativos el 17 de mayo de 2017. Archivo digital 11001010200020200025300 C3.pdf, pág. 1 4Archivo digital 11001010200020200025300 C3.pdf, pág. 59. Expediente CJU-428 que se debate; a tal punto de que no es dable ordenar el reintegro al cargo, ni a título de restablecimiento del derecho, ni como reparación del daño”5. Por lo anterior, remitió el proceso a los jueces laborales del circuito de Bogotá6.

5. El 19 de septiembre de 2019, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá determinó que la demandante solicita que se declare la existencia de una relación laboral, así como el reconocimiento y pago de los derechos que de ella surjan. Añadió que las funciones desempeñadas por la demandante corresponden a las de auxiliar de enfermería, lo cual entra en la clasificación de empleada pública de conformidad con el artículo 26 de la Ley 10 de 1990.

Así las cosas, el Juzgado Laboral manifestó que el asunto debe tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contenido en los artículos 138 y 139 CPACA; acción cuyo conocimiento es exclusivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de

jurisdicciones7.

6. El día 25 de mayo de 2021, el CJU-428 fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora por reparto8.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

B. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda formulada por Yuri Amanda Barrera Ardila con el fin

5Ibidem. 6Ibidem. 7Ibidem. Página 463. 8Constancia de reparto.pdf, página 1. Expediente CJU-428 de que se declare la existencia de una relación laboral con la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará los parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios (5 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (6 infra).

C. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”9. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Presupuesto Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos subjetivo autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”10.

Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una objetivo causa de naturaleza judicial, no política o administrativa. Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o normativo legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. 9Corte Constitucional. Auto 155 de 2019. 10Ibidem. Expediente CJU-428

10. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna

de estas exigencias.

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por Yuri Amanda Barrera Ardila en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE configura un conflicto negativo de jurisdicciones, puesto que satisface: (i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria. (ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda formulada por Yuri Amanda Barrera Ardila en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE, a fin de que se declare la existencia de una relación laboral en su calidad de empleada publica en el cargo de auxiliar de enfermería, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales, legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 4 y 5).

D. Naturaleza de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro

Oriente ESE

12. Las empresas sociales del Estado E.S.E constituyen una categoría especial de entidad pública del orden descentralizado, con personería jurídica,

autonomía administrativa, financiera y presupuestal, creadas por la ley, asambleas o concejos. Además, son instituciones prestadoras de servicios de Expediente CJU-428 salud, entendido este como un servicio de carácter público a cargo del Estado, y parte integral del sistema general de seguridad social. Por lo tanto, se rigen por la Ley 100 de 1993 y la Ley 489 de 1998.

13. La ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente fue creada mediante el Acuerdo 641 de 2016 del Concejo de Bogotá, “[p]or el cual se efectúa la reorganización del Sector Salud de Bogotá, Distrito Capital, se modifica el Acuerdo 257 de 2006 y se expiden otras disposiciones”. El artículo 2° de dicho acuerdo dispuso que las empresas sociales del Estado adscritas a la Secretaría de Salud de Bogotá: Rafael Uribe, San Cristóbal, Centro Oriente, San Blas, La Victoria y Santa Catalina se fusionarían en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE. Dicha ESE fue diseñada para prestar servicios de salud de todos los niveles de complejidad y está articulada a la Red de Servicios de Salud Distrital de Bogotá.

E. Parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios

14. En el Auto 492 de 2021, la Corte determinó que, conforme a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer y decidir de fondo sobre los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral

presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Esto es así, debido a que en estos casos (i) en sentido estricto, lo que se discute es la validez del acto administrativo mediante el cual la administración da respuesta a la reclamación del contratista y, junto con esto, la legalidad de la modalidad contractual utilizada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los mismos derechos y acreencias laborales de los servidores públicos de planta; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal, el cual únicamente puede ser revisado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo11 y, por último, (iii) el objeto mismo del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de 11“Únicamente el juez contencioso administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993”. Auto 492 de 2021. Expediente CJU-428 prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.

15. Asimismo, el Auto 492 de 2021 señaló que “lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público”, que no la naturaleza de empleado público o trabajador oficial del demandante (criterio orgánico) o las funciones que este desempeñaba (criterio funcional). Lo anterior, por cuanto “lo que se propone

es el examen de actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”. Con fundamento en lo anterior, a la Corte no le corresponde decidir conforme al criterio orgánico o funcional cuando analice casos relacionados con contratos de prestación de servicios en los que sea parte una entidad pública, debido a que un pronunciamiento de esta naturaleza equivaldría a emitir una decisión de fondo.

16. Regla de decisión. De acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

F. Caso concreto

17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La demandante solicita que se declare la existencia de una relación laboral que se originó, presuntamente, en sucesivas órdenes de prestación de servicios suscritas entre ella y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE. Al respecto, la Sala consta que (i) la demanda instaurada procura discutir la validez del acto administrativo de la ESE (del 7 de marzo de 2017) que negó el reconocimiento de la relación laboral, así como el pago de las acreencias

laborales; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura en sucesivos contratos de prestación de servicios estatal suscritos entre la ESE y la demandante, desde el 21 de abril de 2014 hasta el 1 de septiembre de 2015; y (iii) el proceso implica un juicio sobre la actuación de la Subred Integrada de Expediente CJU-428 Servicios de Salud Centro Oriente ESE, la cual es una entidad pública. En consecuencia, el conocimiento de la controversia judicial corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

18. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá es el competente para conocer sobre la posible existencia de la relación laboral entre Yuri Amanda Barrera Ardila y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá y Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, respecto del proceso promovido por Yury Amanda Barrera Ardila contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá asumir la competencia del referido proceso. Segundo.- REMITIR el expediente CJU-428 al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá, para para que continúe con el

trámite del proceso, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y además interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Expediente CJU-428 Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General Expediente CJU-428