CC - A500-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-500/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar (...) en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos en contra de entidades públicas para el cobro de facturas es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique (i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título que se pretende ejecutar y (ii) si este involucra o no a un tercero, en caso de tratarse de títulos-valores.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 500 DE 2023

Ref: Expediente CJU-2359

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo–Antioquia y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo–Antioquia.

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Pro-Diagnóstico S.A. interpuso una demanda ejecutiva contra la E.S.E.

Hospital Francisco Valderrama, con el objetivo de solicitar que se ordene a la entidad demandada el pago de las facturas generadas1 por servicios de ayuda

diagnóstica2. El 14 de febrero de 2018, el Juzgado Civil del Circuito de Turbo decidió librar mandamiento de pago3 y decretar las medidas cautelares solicitadas4. Para, posteriormente, ordenar seguir adelante con la ejecución5. 1 Por la suma de $468.299.415. 2 Ver folio 1. (Expediente digital: 01Demanda.pdf) 3 Ver expediente digital: “09AutoMandamiento.pdf” 4 Ver expediente digital: “FL. 47 AutoDecretaMedidasCautelares.pdf” 5 Ver expediente digital: “30AutoEjecucion.pdf”

2. Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el Juzgado Civil del Circuito Turbo Antioquia se declaró incompetente por falta de jurisdicción, decretó la nulidad del auto que ordenó la ejecución y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos. Al respecto, señaló que el Hospital Francisco Valderrama es una entidad pública y que, como el conflicto gira en torno a una controversia contractual, la jurisdicción competente es la contencioso-administrativa, de conformidad con lo establecido en el Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional6.

3. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia que, a través de auto del 26 de mayo de 2022, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Al respecto, señaló que “en ningún apartado del escrito acusador y/o las facturas allegadas con el mismo se mencionó que el título valor se originó a causa de un contrato estatal”, y

que la jurisdicción contencioso-administrativa “no podrá conocer de la ejecución de títulos valores constituidos por facturas cambiarias sin que la obligación emane directamente de un contrato estatal”. Postura que fundamentó en el artículo 15 del Código General del Proceso y en los artículos 104.6, 155 y 297 del CPACA.

4. El 6 de junio de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional7. Posteriormente, el 23 de febrero de 2023 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones 6 Ver folio 3. (Expediente virtual: 34AutoRemiteJurisdiccionConteciosaPorCompetencia.pdf) 7 El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 20 de febrero de 2023. 1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

20158.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones 2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia

negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)9. 2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa. 8 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 9 Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 314 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado. 2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las

que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos. 2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Civil del Circuito de Turbo) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo). 2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda ejecutiva promovida por Pro-Diagnóstico S.A. contra la E.S.E. Hospital Francisco Valderrama, con el objetivo de solicitar que se ordene el pago de las facturas generadas por servicios de ayuda diagnóstica. 2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Civil del Circuito de Turbo justificó su falta de jurisdicción en el Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del Código General del Proceso y en los artículos 104.6, 155 y 297 del CPACA. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición. 2.4 Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el

Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, con el objetivo de dar solución al caso concreto.

3. Competencia judicial para conocer de procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor.

Reiteración del Auto 553 de 202210 3.1 Según el numeral 2 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Asimismo, el numeral 6 del mismo artículo establece que conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. En relación con dicho artículo, el numeral 3 del artículo 297 de la misma normativa ordena que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”. 3.2 Por su parte, el artículo 15 del CGP consagra que corresponde “a la

jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Específicamente, “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”. 3.3 Con base en dichos artículos, la Corte Constitucional ha dirimido distintos conflictos de jurisdicción que involucran procesos ejecutivos contra entidades públicas. Allí se han diferenciado principalmente tres escenarios, cuando: (i) 10 CJU-848. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. se tiene certeza de que el título ejecutivo (como, por ejemplo, un título-valor) deriva de un contrato estatal; (ii) hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero y (iii) no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal. 3.4. Frente al primer escenario, el Auto 403 de 202111 estableció como regla de decisión que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

3.5. Sobre la segunda hipótesis, mediante el Auto 1027 de 202112, la Corte Constitucional, al tener certeza de la inexistencia de un contrato estatal, dirimió el caso en favor de la jurisdicción ordinaria. Esto ya que: “en virtud del artículo 15 del [CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”. 3.6 Finalmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló, mediante Auto 553 de 202213, que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de 11 CJU-506. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 12 CJU-260. MP. Alberto Rojas Ríos. 13 CJU-848. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. 3.7 Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte señaló: (i) que “las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían exceder el propósito de este trámite, que

es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones, e invadir la competencia del juez natural de la controversia”14 y (ii) que, ante la falta de elementos que permitan determinar la existencia o inexistencia de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar el título ejecutivo, se debe remitir el asunto al juez contencioso-administrativo, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA. “Lo anterior, con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas”15. 3.8 En el caso particular de las Empresas Sociales del Estado, la anterior regla fue reiterada por el Auto 094 de 202316, el cual estableció que la jurisdicción contencioso-administrativa “es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas, como las Empresas Sociales del Estado, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor, en virtud de lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA”17. 3.9 En síntesis, en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos en contra de entidades públicas para el cobro de facturas es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique (i) la existencia o no 14 Auto 553 de 2022 (CJU-848) M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.

15 Auto 553 de 2022 (CJU-848) M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 16 CJU-2199. M.P. Diana Fajardo Rivera. 17 Postura reiterada también por el Auto 1790 de 2022 (CJU-1984) y el Auto 232 de 2023 (CJU-2171), entre otros. de un contrato estatal como origen del título que se pretende ejecutar y (ii) si este involucra o no a un tercero, en caso de tratarse de títulos-valores.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que, en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Civil del Circuito de Turbo) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por Pro-Diagnóstico S.A. contra la E.S.E. Hospital Francisco Valderrama, con el objetivo de solicitar que se ordene el pago de las facturas generadas por servicios de ayuda diagnóstica.

Lo anterior, encuentra su sustento en la regla de decisión fijada en el Auto 553 de 202218, por cuanto, (i) no existe certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal19 que diera origen a las facturas que Pro-Diagnóstico S.A.

busca ejecutar y (ii) quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en las facturas de venta allegadas. En ese sentido, el asunto debe ser remitido a la jurisdicción contencioso-administrativa, “en tanto podría involucrar actos de una entidad pública y las pretensiones podrían 18 CJU-848. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 19 No existen elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes, de hecho, ni si quiera se hace mención a ello en el expediente. repercutir en recursos estatales”20. Cabe resaltar que le corresponderá a dicho juez analizar, al resolver el fondo del asunto, si, en efecto, el título valor se originó o no en un contrato estatal.

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo y comunicar la presente decisión al demandante.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Pro-Diagnóstico S.A. contra la E.S.E.

Hospital Francisco Valderrama, con el objetivo de solicitar que se ordene el pago de las facturas generadas por servicios de ayuda diagnóstica. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el

expediente CJU-2359 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados. 20 Auto 1790 de 2022 (CJU-1984) M.P. Diana Fajardo Rivera. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

AL AUTO 500 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2359

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo–Antioquia y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo–Antioquia.

Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger

1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevaron a aclarar el voto en el Auto 500 de

202321. En esta oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió

el conflicto de jurisdicciones presentado entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito del mismo municipio, en el marco de la demanda ejecutiva presentada por Pro Diagnóstico SA contra la ESE Hospital Francisco Valderrama, con el objetivo de solicitar que se ordenara a la entidad demandada el pago de facturas de ayuda diagnóstica.

2. La Sala Plena determinó que en atención a las consideraciones del Auto 553 de 2022, la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para adelantar el asunto. En ese sentido, explicó que no existía certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes del proceso, del que se derivara las facturas que Pro Diagnóstico SA buscaba ejecutar, por lo que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo debía analizar si el título valor se originó o no en un contrato estatal.

3. Disiento de la anterior perspectiva, pues en la demanda se evidencia que se pretende la ejecución de las facturas de ayuda diagnóstica22 de manera autónoma. Al respecto, en primera medida el demandante citó jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura23 en la que se citó al Consejo de Estado24, entidad que resaltó los eventos en los que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia para conocer de “procesos ejecutivos que tengan como base el recaudo de una sentencia condenatoria proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo” y “cuando el proceso ejecutivo se derive directamente del contrato estatal, de aquellos cuyo conocimiento está asignado a la jurisdicción contencioso administrativa”25. A su vez, indicó que su intención era reclamar el pago de

21 CJU-2359 22 CJU-2359, archivo “01Demanda”, folios 1 y 2. 23 Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 29 de septiembre de 2010, Rad. 11001010200020100272100. 24 Rad. 14368 del 3 de agosto de 2000. 25 CJU-2359, archivo “01Demanda”, folios 4 y 5. las facturas como título ejecutivo con obligaciones literales, autónomas e independientes.

4. Con base en lo anterior, la referida decisión debió atender las consideraciones adelantadas por la Sala Plena en el Auto 788 de 2021, según el cual “Siguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constante la existencia de una relación contractual entre las partes”.

5. En ese sentido, en el sub examine no se evidenció la existencia de un contrato estatal entre las partes del que se derivaran las facturas que se pretenden ejecutar y la parte demandante fue enfática en dirigir la demanda ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, por cuanto el demandante fue claro en afirmar que no se cumplían los presupuestos establecidos por la jurisprudencia para que el proceso ejecutivo fuera competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los

supuestos del artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, es decir, que el título ejecutivo derivara de un contrato estatal. En estos términos, dejo consignada mi aclaración de voto. Fecha ut supra,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado