CC - A505-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-505/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 505 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2425

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 28 de febrero de 2022, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró, ante los jueces administrativos de Tunja, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución SUB-219199 del 15 de agosto de 2019, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Luis Enrique Quintero Correa. Lo anterior, al considerar que se reconoció una mesada superior a la que en derecho le correspondería.1

2. El conocimiento del caso le concernió al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja, el cual, mediante auto del 9 de junio de 2022,

resolvió abstenerse de avocar conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Duitama. Para sustentar su decisión, se refirió a las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, contenida en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, referente al artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.2 Conforme lo anterior, afirmó que el señor Luis Enrique Quintero Correa no ostentaba la calidad de empleado público al obtener el reconocimiento pensional, por lo que el proceso debe ser competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. Finalmente, refirió a jurisprudencia del Consejo de Estado en el que sostuvo que la solicitud de la anulación de un derecho reconocido en un acto administrativo por parte de una entidad pública,3 no es suficiente para que la jurisdicción de lo contencioso conozca del asunto, ya que se debe verificar el objeto del litigio y la naturaleza de la vinculación laboral. Asimismo, señaló que la Corte Constitucional, en el Auto 701 de 2021, habría atribuido una demanda por errada liquidación de una mesada pensional a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. 4

3. El 28 de junio de 2022, el caso fue repartido al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama, el cual, por medio de auto del 6 de julio de 2022, resolvió declararse incompetente para conocer del asunto y remitió el

expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. 1 Expediente CJU 2425, documento digital “01Demanda.pdf”, folios 1-10. 2 Refiriendo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y, por su parte, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral conoce sobre las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social entre afiliados beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadora. 3 Consejo de Estado, auto AO 254 – 2019 del 28 de marzo de 2019. 4 Ibid., documento digital “10AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf”, folios 1-6. Fundamentó su decisión señalando que jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que la administración pública tiene la posibilidad de demandar sus propios actos administrativos por medio de la acción de lesividad y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.5 Seguidamente, mencionó que el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 establece que la revocación de los actos administrativos de carácter particular, sin el consentimiento previo del beneficiado, se pueden demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para concluir, señaló que pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional han atribuido la competencia de asuntos similares a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,6 afirmando que la demanda presentada por Colpensiones le corresponde a esa jurisdicción.7

4. El 14 de julio de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. Posteriormente, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 10 de marzo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,8 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 5 Consejo de Estado, Sentencia del 15 de agosto de 2019, Radicado número 11001032400020180048500. 6 Señaló el fallo del Consejo Superior de la Judicatura del 12 de febrero de 2018 con radicado número 1100110200020170328300 y el Auto 246 de 2021 generado por la Corte Constitucional.

7Ibid., documento digital “13AutoDeclaraIncompetencia.pdf”, folios 1-4. 8 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre

jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”9

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción autoridades que Contencioso Administrativa y otra Subjetivo administren justicia y perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad diferentes Laboral. jurisdicciones.10 Existencia de una causa judicial sobre la Existe una controversia entre el cual se desarrolle la Juzgado 1º Administrativo Oral del controversia, lo que Circuito de Tunja y Juzgado 1º requiere constatar que Laboral del Circuito de Duitama, Objetivo está en desarrollo un con respecto a cuál jurisdicción es la proceso, un incidente competente para conocer y resolver o cualquier otro la acción de lesividad interpuesta por trámite de naturaleza Colpensiones. jurisdiccional.11 Las autoridades Tanto el Juzgado 1º Administrativo involucradas en el del Circuito de Tunja como el Normativo conflicto de Juzgado 1º Laboral del Circuito de

jurisdicciones deben Duitama acudieron a fundamentos 9 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 10 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 11 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). haber manifestado legales y jurisprudenciales para expresamente las defender sus posturas sobre la falta razones por las cuales de competencia. La primera se consideran autoridad judicial citó los artículos competentes -o no104.4 de la Ley 1437 de 2011 y 2.4 para conocer de dicha de la Ley 712 de 2001, y a la causa judicial.12 jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, refiriendo la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos laborales y la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, terminando por concluir que el caso no versa sobre un empleado público, por lo que el proceso debe tramitarse en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la

segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo, siendo competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, acorde al artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del 12 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

Circuito de Duitama. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

9. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para

revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.13 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”14 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”15

10. En Auto 316 de 2021,16 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso 13 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el

que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 15 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 16 Expediente CJU-489. Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,17 454,18 y 38419 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

11. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama.

12. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

13. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,20 454,21 y 384 de 2021,22 entre otros, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la resolución No. SUB-219199 del 15 de agosto de 2019, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Luis Enrique Quintero Correa, es

competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja y dispone comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866. 19 Expediente CJU-377. 20 Expediente CJU 838. 21 Expediente CJU 866. 22 Expediente CJU-377. Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2425 al Juzgado 1º

Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General