CC - A513-2017

Auto 513/17 RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDAProcedencia de la admisión de la demanda por cumplimiento de la carga procesal mínima

Referencia: Expediente D-12249

Actor: Gabriel Ibarra Pardo Recurso de súplica en contra del auto del 5 de septiembre de 2017, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 12 (parcial) de la Ley 1797 de 2016.

Magistrado sustanciador:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, cumplidos los requisitos previstos por el Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), ha proferido el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

A. La demanda

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el 12 de julio de 2017, el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo demandó el artículo 12 (parcial) de la Ley 1797 de 20161. Dicho texto normativo se transcribe a continuación, conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.933, de 13 de julio de 2016. “LEY 1797 DE 2016

(julio 13) Diario Oficial No. 49.933 de 13 de julio de 2016

CONGRESO DE LA REPÚBLICA 1 Fls. 1-17.

Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema

General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 12. PRELACIÓN DE CRÉDITOS EN LOS PROCESOS DE

LIQUIDACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD, (IPS), Y DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD (EPS). En los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud, incluso los que están en curso, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud se aplicará la siguiente prelación de créditos, previo el cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga o la entidad que haga sus veces si fuere el caso y los recursos relacionados con los mecánicos de redistribución de riesgo: a) Deudas laborales; b) Deudas reconocidas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. En estas deudas se incluirán los servicios prestados o tecnologías prestadas por urgencias, así no medie contrato. En estos casos la liquidación debe desarrollar la auditoría y revisión de cuentas para su reconocimiento en lo pertinente. c) Deudas de impuestos nacionales y municipales; d) Deudas con garantía prendaria o hipotecaria, y e) Deuda quirografaria.”

2. La demanda fue radicada con el consecutivo D-12249 y asignada por reparto a la Magistrada Diana Fajardo Rivera2.

3. Según el actor, la sección b) del artículo acusado viola el derecho a la igualdad, porque privilegia a las instituciones prestadoras de servicios de salud

(IPS) en la prelación de los créditos. Dicho privilegio se otorga en desmedro

de “las demás entidades de diversa naturaleza jurídica que, igualmente suministran a las EPS e IPS bienes y tecnologías en salud para garantizar a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud el acceso a las prestaciones reconocidas por la ley”3. A su juicio, estas entidades están en pie de igualdad con las IPS, por lo que la ley no podía diferenciarlas, dejándolas relegadas al último orden de prelación, correspondiente a las deudas quirografarias. 2 Fl. 18. 3 Al hablar de bienes y tecnologías, se refiere a insumos médico-quirúrgicos, medicamentos, nutracéuticos, tecnologías, dispositivos médicos, prótesis, órtesis, servicios de transporte especializado, oxígeno domiciliario, entre otros bienes y servicios.

4. Para sustentar su cargo, el demandante se refiere al alcance del derecho a la igualdad. Posteriormente, señala que para determinar si una disposición vulnera este principio, el juez constitucional debe someter la norma acusada a un test de igualdad. En este orden de ideas, el actor analiza (i) la intensidad del test aplicable en el caso concreto, (ii) el criterio de comparación y (iii) los juicios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad de la medida cuestionada.

5. Primero, el actor somete la disposición acusada a un test leve de igualdad. Esto se justifica, en su opinión, en que “la materia objeto de regulación por la disposición acusada guarda relación con asuntos económicos, concretamente, con la prelación de los créditos en los procesos

de liquidación de EPS e IPS”.

6. Segundo, el actor determina el criterio de comparación o tertium comparationis. El actor advierte que la determinación de este criterio es “relevante y pertinente en atención a la finalidad de la norma”. A su vez, advierte que la identificación del criterio de comparación resulta crucial en la medida en que “no existen situaciones o personas que, en forma absoluta, sean iguales o diferentes, sino que en todos los casos las diferencias o similitudes son tan solo parciales, esto es, desde cierto punto de vista”.

7. Así, el actor identifica que la Ley 1797 de 2016 se expidió con la finalidad de “fijar medidas de carácter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad de la prestación de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)”. En este orden de ideas, la sección b) del artículo 12 de la norma acusada, a su juicio, creó un privilegio injustificado a favor de las IPS, desconociendo que existen otras entidades de naturaleza diversa que proveen bienes y servicios en salud “necesarios para garantizar la calidad de la prestación de servicios dentro del Sistema General

de Seguridad Social en Salud”.

8. En consecuencia, identifica a la “naturaleza de la deuda” como el criterio o patrón de comparación aplicable. Ello es así, pues, en su criterio, “lo relevante para el cumplimiento de los fines perseguidos por el Legislador

(avanzar en el saneamiento de las deudas del sector salud, mejorar el flujo de

los recursos y promover la calidad de la prestación de los servicios) no es la naturaleza jurídica del acreedor, como IPS u otro tipo de ente societario”. Esto, en atención “al engranaje institucional definido por la Ley 100 de 1993 y sus normas complementarias y reglamentarias, para la prestación efectiva de los servicios a los afiliados y beneficiarios del sistema de salud”.

9. Definido dicho criterio, el actor señala que los fines de la norma son razonables, pues persiguen el saneamiento de las deudas del sector y el mejoramiento en la calidad de la prestación de los servicios de salud. No obstante, considera que esos fines “solo se cumplen imperfectamente al privilegiar a las IPS con la ubicación en el segundo orden de prelación de créditos, toda vez que es innegable la existencia de otro tipo de entidades públicas y privadas que proveen insumos (…) que hacen parte de las prestaciones garantizadas en el Sistema de Salud y que, por tanto, inciden de forma clara y directa en la calidad de la prestación a favor de la población afiliada”.

10. Dado lo anterior, el actor sostiene que la regulación dispuesta por la norma demandada no resulta adecuada para alcanzar dicho fin. Ello es así por cuanto que, al privilegiar a las IPS frente a las demás entidades que proveen bienes y servicios que hacen parte de las prestaciones otorgadas a los afiliados al sistema de salud, “persistirían los problemas de liquidez y de insostenibilidad financiera de estas entidades que no han sido beneficiadas con el ascenso en el orden de graduación de sus créditos”. En consecuencia, manifiesta que “es imperativo cobijar a todos los actores relevantes en esta

nueva prelación de créditos”. De lo contrario, en su concepto, se genera una discriminación a las otras entidades que proveen bienes y servicios de salud a las EPS e IPS y que también hacen parte del sector salud.

11. A consideración del actor, esta norma debe interpretarse de conformidad con la sección c) del artículo 156 de la Ley 100 de 19934.

Entonces, la cobertura de los bienes y servicios incluidos en el POS, “no se limita exclusivamente a las prestaciones médico asistenciales que ofrecen las IPS”, puesto que los demás actores del sistema también son fundamentales para su funcionamiento y para “la garantía efectiva de cobertura definida en la ley”. Al respecto, el actor señala como ejemplo el artículo 2.5.3.10.5 del Decreto 780 de 2016 – Decreto Único Reglamentario del Sector Salud – en lo que guarda relación con la prestación del servicio farmacéutico. En virtud de esta norma, este servicio puede ser prestado “de forma independiente, a través de establecimientos farmacéuticos (droguerías, agencias o depósitos de drogas, etc.) o de forma dependiente, a cargo de una IPS, de manera que el otorgamiento de la prelación de créditos exclusivamente a las IPS desconoce que el servicio de atención en salud relacionada con los medicamentos y dispositivos médicos utilizados, también puede ser prestado por otro tipo de entidades de forma independiente, por lo que la naturaleza de su deuda es idéntica a las de las IPS, sin que exista razón suficiente para que se les otorgue un trato discriminatorio”.

12. En esa medida, el actor concluye que el trato diferenciado no es

razonable, ni proporcional. Esta premisa se justifica, en su concepto, en que (i) la prelación de crédito otorgada en el aparte normativo demandado a las IPS “obedeció exclusivamente a su naturaleza jurídica”, la cual, a su juicio, no es parámetro de comparación; (ii) “el logro de los fines perseguidos por el 4 ARTÍCULO 156. Características Básicas del Sistema General De Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: c) Todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud recibirán un Plan Integral de protección de la salud, con atención preventiva, médico-quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominado el Plan Obligatorio de Salud; Legislador no pasa por la restricción del beneficio de prelación de créditos exclusivamente a favor de las IPS”; (iii) existían alternativas “para alcanzar el fin perseguido sin sacrificar el derecho a la igualdad en cabeza de las empresas proveedoras de bienes y servicios médicos que no gozan de la naturaleza de IPS [que] se concretan lógicamente en la inclusión de tales entidades en el mismo orden de prelación de las IPS”; y (iv) “no existe justificación constitucionalmente admisible para que se haya introducido una diferenciación de los acreedores que proveen bienes y servicios para mejorar la prestación de los servicios de salud”.

13. De otro lado, el actor afirma que la disposición acusada contiene una omisión legislativa relativa. En su opinión, esta disposición “excluye de sus consecuencias jurídicas a sujetos que se encuentran en la misma situación de

hecho que las IPS y que son comparables y asimilables en función de la naturaleza de las deudas que tienen a su favor”. A su juicio, esa exclusión “carece de un principio de razón suficiente y tiene por efecto la generación de una desigualdad negativa para los sujetos excluidos”, por lo que se incumple un deber específico impuesto al Legislador, que no puede regular la materia “de forma arbitraria e injusta, ni puede generar privilegios a favor de algunas personas, en función de su naturaleza jurídica, en desmedro de otras que gozan de igualdad de circunstancias fácticas relevantes”.

14. Por las anteriores razones, el actor solicita declarar la inexequibilidad de la sección b) del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 y, subsidiariamente, que se declare la constitucionalidad condicionada de ese aparte normativo, en el sentido de que el segundo orden de prelación de créditos que allí se regula incluye a las demás entidades que suministran a las EPS e IPS bienes y servicios para garantizar a los afiliados las prestaciones reconocidas en la ley.

B. Auto inadmisorio

15. En auto del 11 de agosto de 2017, la Magistrada Sustanciadora resolvió inadmitir la demanda, porque, a su juicio, carece de suficiencia5. Según indicó, “la argumentación proporcionada como sustento del ataque no logra generar una mínima duda sobre [la] constitucionalidad” del aparte normativo cuestionado.

16. La Magistrada se refirió a la carga argumentativa con la que debe cumplirse cuando se cuestiona una presunta vulneración al principio de

igualdad. Esta carga implica demostrar: (i) “los términos de confrontación (personas, elementos, hechos o situaciones comparables, sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de la similitud”; (ii) las razones del presunto trato discriminatorio; y, (iii) las razones por las cuales dicha distinción no encuentra justificación constitucional. 5 Fls. 19-22.

17. De acuerdo con el auto de inadmisión, el demandante confronta dos grupos de sujetos que no son comparables: las IPS y las empresas públicas y privadas que proveen bienes y servicios en salud. En criterio de la Magistrada Sustanciadora, este último grupo de entidades “no cumplen el papel, ni deben asumir la responsabilidad de brindar la atención directa a los usuarios del sistema de seguridad social en salud (…) conforme a estándares de calidad y con arreglo a los principios de humanidad e integralidad. Tales empresas solo intervienen en calidad de proveedores y distribuyen servicios o productos para que, precisamente, las IPS puedan prestar sus servicios”.

18. El argumento de la censura, agrega la Magistrada Sustanciadora, pierde de vista que las IPS no solo enajenan o distribuyen productos o servicios, sino que “tienen la responsabilidad legal de suministrar un producto o servicio, pero mediante la atención directa y personal a quienes lo requieren”, con “el respaldo de una infraestructura y de una organización institucional adecuada para ese fin. Estas características, en cambio, no se encuentran presentes en los otros agentes comerciales que proveen productos a las IPS o las EPS”.

19. De otro lado, sostiene que la demanda tampoco cumple el requisito de especificidad. En este sentido, la Magistrada afirma que “el actor no logra

demostrar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y el derecho constitucional a la igualdad invocado. No se observa concreción ni puntualidad en la censura, ni tampoco una debida demostración de la inconstitucionalidad que, se alega, le es atribuible a la regla objeto de impugnación”.

20. El auto de inadmisión fue notificado por el estado número 137 del 15 de agosto de 20176, y su ejecutoria transcurrió entre los días 16, 17 y 18 de agosto.

C. Escrito de subsanación de la demanda

21. En escrito recibido el 18 de agosto de 2017, el demandante procedió a subsanar la demanda de inconstitucionalidad7.

22. El actor reconoce que las IPS difieren de las demás empresas que proveen bienes y servicios al sistema de salud, en aspectos como el régimen aplicable y el grado de responsabilidad frente a los pacientes. Sin embargo, discrepa de la imposibilidad de compararlas en relación con los efectos de la norma acusada. En su opinión, “lo que resulta relevante para desatar el análisis propuesto es, precisamente, que todos estos actores, directa o indirectamente, contribuyen a garantizar los servicios de salud a la población afiliada, por lo que resulta indispensable asegurar el saneamiento financiero de todo el sector y no solo de unos agentes”. 6 Fls. 23 y 31. 7 Fls. 25-30.

23. En su criterio, “el carácter directo o indirecto, mediato o inmediato con que se proveen bienes y servicios a los afiliados no tiene ninguna relevancia a

efectos de valorar el impacto financiero que ha tenido para los actores del sector salud el incumplimiento en el pago de las obligaciones a su favor, circunstancia que da origen a la medida de reordenación en la prelación de créditos para procurar el saneamiento de las deudas del sector”.

24. Agrega que los beneficios contenidos en la Ley 1797 de 2016 no cobijan a las IPS “por su especial régimen jurídico y su particular responsabilidad en la prestación de los servicios de forma directa a los pacientes, sino que se hizo en razón de su condición de actores del sector salud y del sistema general de seguridad social, que se han visto afectados financieramente por las deudas del sector”. Estas consideraciones, afirma, son comunes a las demás empresas que proveen bienes y servicios, de manera que no existe un principio de razón suficiente que justifique el trato diferenciado otorgado por el Legislador.

25. A su juicio, la Ley 1797 de 2016 se concibió como un grupo de medidas a favor del sector y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Pues bien, en su opinión, dicho sistema opera a partir de las contribuciones, “tanto las IPS como las otras empresas que proveen bienes y servicios que, en materia financiera y en relación con la crisis de endeudamiento y de flujo de recursos del sistema, resultan perfectamente comparables y asimilables con el fin de desatar el test de igualdad propuesto”.

26. Según el actor, las IPS y las demás empresas que prestan servicios y tecnologías a las EPS son asimilables para los efectos previstos en la norma demanda. En su opinión, si la Corte tiene en cuenta, no las múltiples

diferencias entre estos sujetos, sino los factores comunes referidos a su condición de prestadores directos o indirectos de bienes y servicios médicos, su pertenencia al sector salud y su exposición a los efectos negativos del nivel de endeudamiento y los problemas de flujo de recursos, debe concluir que “unos y otros sujetos requieren el mismo grado de protección constitucional y legal para poder avanzar, de manera integral y sistémica, en el proceso de saneamiento de deudas del sector”.

27. Con base en estos argumentos, insiste en que el aparte normativo acusado otorga un trato privilegiado a unas deudas del sector salud, por encima de otras acreencias de igual origen y naturaleza, sin que exista ninguna justificación constitucional que explique ese trato discriminatorio.

D. Auto de rechazo

28. Mediante el auto de 5 de septiembre de 2017, la Magistrada Sustanciadora resolvió rechazar la demanda8. En su criterio, ni esta, ni su subsanación, proporcionan “argumentos suficientes para considerar que (…) 8 Fls. 32-34. en el contexto del sistema de seguridad social en salud, las IPS y agentes comerciales que se dedican a la distribución de productos y bienes en este campo se hallan en un plano de igualdad, de modo que puedan ser objeto de comparación”.

29. De acuerdo con el auto de rechazo, el demandante únicamente subraya que los sujetos comparados “se hallan en pie de igualdad, desde la perspectiva de los fines pretendidos por la Ley parcialmente acusada, consistentes en sanear las finanzas de todo el sector salud y no solo de las IPS”. No obstante, considera que este argumento “no es lógicamente

conclusivo”, pues el demandante “no demuestra con suficiencia, que en los procesos de liquidación de las IPS y EPS, la generalidad de los acreedores se encuentren en la misma situación fáctica o que la ausencia de pago puede impactar exactamente del mismo modo a todos los que intervienen o tienen alguna incidencia en el sistema de seguridad social en salud”.

30. Por el contrario, considera que, “a primera vista, resulta evidente que la mora en el pago de obligaciones a los diferentes actores del sistema incide de manera diversa en su sostenibilidad, en sus derechos y en la prestación del servicio”, y que, por esa razón, el Legislador graduó de distinta forma la prelación de sus acreencias.

31. En su criterio, “desde la perspectiva de la prestación del servicio y la garantía del derecho a la salud, parece inequívoco que las consecuencias de los créditos insolutos son radicalmente distintas cuando son debidos a IPS, que en aquellos supuestos en los cuales se hallan en cabeza de otro tipo de acreedores, por las razones indicadas en el Auto admisorio de la demanda”.

De manera que “si se trata de dos grupos de sujetos que no están en la misma situación de hecho, en consecuencia, tampoco es lógicamente posible contrastarlos y formular una acusación por violación del derecho a la igualdad”.

32. El auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 149 del 8 de septiembre de 2017, y su ejecutoria transcurrió entre los días 11, 12 y 13 de septiembre del mismo año9.

E. Recurso de súplica

33. En calidad de representante judicial del actor10, el 13 de septiembre de 2017, la abogada Ana Lucía Parra Vera interpuso recurso de súplica contra el

auto de rechazo de la demanda11.

34. En criterio de la apoderada, la demanda y su subsanación satisfacen los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, porque “(i) se ha identificado con claridad y precisión el 9 Fls. 35 y 44. 10 Fl. 43. 11 Fls. 36-42. criterio de comparación a la luz del cual debe evaluarse el trato discriminatorio alegado, (ii) se han expuesto las razones por las cuales se considera que pese a que los sujetos objeto de comparación tienen naturaleza y régimen jurídico disímiles son susceptibles de comparación en lo que atañe a la naturaleza de sus acreencias y (iii) se ha explicado la forma en que se trasgrede el principio constitucional de igualdad por el trato diferenciado e injustificado otorgado a los sujetos objeto de comparación”.

35. Al respecto, insiste en que lo relevante para desatar el análisis propuesto “no era tal naturaleza o régimen aplicable sino ‘la naturaleza de la deuda’ y la finalidad de ‘saneamiento financiero del sector salud”. En su criterio, las IPS y las demás empresas públicas y privadas que participan en el sector salud mediante la provisión de bienes y servicios, directa o indirectamente, “contribuyen a garantizar los servicios de salud a la población afiliada, por lo que resulta indispensable asegurar el saneamiento financiero de todo el sector y no solo de unos agentes”.

36. A su juicio, “comoquiera que la Ley 1797 de 2016 se dirige al saneamiento del sector y el mejoramiento del sistema de salud, es posible tener como equivalentes y comparables a los prestadores de bienes y servicios

de salud y analizarlos en función de la naturaleza de los créditos que son objeto del esquema de prelación fijado en la norma demandada, con el fin de establecer si existe alguna razón que justifique el trato diferenciado introducido por el Legislador”.

37. Así, tras reiterar argumentos expuestos en la demanda y su escrito de subsanación, concluye que “no existe justificación constitucionalmente admisible para que se haya introducido una diferenciación de los acreedores que proveen bienes y servicios para mejorar la prestación de los servicios del sistema de salud”. De esta manera, considera necesario revocar la decisión de rechazo de la demanda, para que, en su lugar, esta sea admitida y surta el trámite legal pertinente.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

38. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

B. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

39. El artículo 6 ° del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, el cual tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de

inconstitucionalidad”12.

40. Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”13. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar, las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”14.

41. Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”15. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”16.

C. Problema jurídico y metodología de análisis

42. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional responder dos problemas jurídicos: 42.1. ¿Resulta procedente el recurso de súplica sub examine? 42.2. ¿El actor cumplió con los requisitos para la admisión de la demanda

y, en particular, con la carga de argumentación requerida en relación con la presunta violación del principio de igualdad?

43. Para responder estos problemas jurídicos, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad, con particular énfasis en la carga argumentativa requerida para la configuración del cargo por vulneración al principio de igualdad. Posteriormente, la Sala analizará si, en el caso concreto, el actor cumplió con dicha carga, caso en el cual habrá lugar a revocar el auto de rechazo objeto del presente recurso.

12 Corte Constitucional. Auto A114 de 2004. 13 Corte Constitucional. Auto A263 de 2016. 14 Corte Constitucional. Autos A236 y A638, ambos de 2010. 15 Corte Constitucional. Auto A196 de 2002. 16 Corte Constitucional. Auto A027 de 2016.

D. Requisitos de la demanda de inconstitucionalidad. Carga argumentativa para la formulación del cargo por vulneración al principio de igualdad

44. El control constitucional de las normas jurídicas supone necesariamente “una confrontación abstracta del contenido de una norma legal y una constitucional”17. Para tal efecto, tratándose del control constitucional por vía de acción, la demanda de inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar el debate de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad de la norma demandada18.

45. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,

trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y, (v) la razón por la cual la Corte es competente.

46. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación se formula debidamente cuando en el texto de la demanda se cumplan los siguientes requisitos: (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas, y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Sobre este último elemento, la Corte ha identificado los requisitos generales y especiales que deben cumplir las razones en las que se funda la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad.

Tales requisitos “cumplen fines constitucionalmente valiosos, como es facilitar la auto restricción judicial y garantizar correlativamente la efectividad del derecho a la autonomía individual, para que sea el ciudadano demandante –y no el Tribunal Constitucional– quien defina el ámbito de ejercicio el control jurisdiccional”19.

47. En relación con los requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad, desde la sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras, ciertas, específicas,

pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga mínima de argumentación para quien promueva una demanda de acción pública de inconstitucionalidad, la cual, tal como se resaltó en el párrafo 44 de esta 17 Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004. 18 Id. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. providencia, resulta indispensable para adelantar el control constitucional por vía de acción.

48. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha sostenido que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”20.

49. Además de estos requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad, la Corte ha identificado cargas argumentativas especiales y adicionales del actor en relación con la demanda de la acción pública de

inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, la Corte ha dispuesto requisitos especiales para los cargos de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa21,