CC - A515-2023

A515-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-515/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 515 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2552

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoNoveno Laboral del Circuito de Bogotá y elJuzgado Veinte Administrativo del Circuito deBogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 27 de septiembre de 2019, Colpensiones acudió al medio de controlde nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria denulidad de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019, por medio de lacual reconoció una pensión de invalidez a Elquin Alberto Flórez Rendón, encumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Veinticinco Penal delCircuito con funciones de conocimiento de Medellín. Lo anterior, al considerarque “de conformidad con lo establecido en los artículos 32 y 33 del Decreto1352/13, no se debe allegar doble calificación por un mismo caso a las Juntasde Calificación de Invalidez, caso en el cual se debe proceder a la devolución

del expediente, y se trata de una causal no subsanable[1]”. Como medida derestablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara “el reintegro de losvalores cancelados por concepto de mesada pensional, equivalentes a$3.312.464 y la actualización de los valores debidos por concepto deindexación de los valores adeudados, de acuerdo al aumento del IPC correspondiente”[2].

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado VeinteAdministrativo de Bogotá. Mediante auto del 11 de octubre de 2019, esedespacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y(ii) remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá D.C.Indicó que, las cotizaciones del señor Flórez Rendón siempre fueron comotrabajador privado, por lo que el asunto es de competencia de la jurisdicciónordinaria laboral, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 712 de 2001.Expresó que “en materia de seguridad social, los asuntos de conocimiento deesta jurisdicción [JCA] son aquellos que versan sobre las controversias de losservidores públicos, cuando su régimen se encuentra administrado por unaentidad pública, de conformidad con el artículo 104 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[3].

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimientocorrespondió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, el cual,mediante auto de 6 de julio de 2020[4], (i) declaró su falta de competencia paraconocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii)ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura –SalaJurisdiccional, para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo determinadopor la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura endecisión del 05 de diciembre de 2019, “el trámite que se le debe dar al presenteproceso corresponde a los medios de control de nulidad o nulidad yrestablecimiento del derecho, contenidos en los artículos 138 y 139 CPACA;acciones cuyo conocimiento es exclusivo de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa”[5].

4. Mediante oficio del 22 de julio de 2022, el Juzgado Noveno Laboral delCircuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[6].

5. En sesión de 7 de marzo de 2023 de la Sala Plena de esta Corporación,el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[7].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoNoveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Administrativo delCircuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la ResoluciónSUB109468 del 8 de mayo de 2019, interpuesta por Colpensiones. A dichosefectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estasautoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo ynormativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, deconstatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas decompetencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad yrestablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra deactos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de laseguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinarácuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimientodel proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [10].

2. Presupuesto objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].

3. Presupuesto normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Esto es así, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, ya que enfrenta a dosautoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el JuzgadoVeinte Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de lajurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado NovenoLaboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción

ordinaria[13]. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda denulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB109468 del8 de mayo de 2019, interpuesta por Colpensiones, la cual debe resolversepor medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a quelos juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal yjurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competenciapara conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativopara conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derechode un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto316 de 2021

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que losartículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia,por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene lacompetencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[14]),incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Loanterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de lajurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, enprincipio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos

administrativos[15]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativodebe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[16], con independencia de la materiasobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[17]. Tercero, la acción de lesividad“no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debeacudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[18], las cuales deben ser tramitadas ante lajurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Caso concreto 11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena consideraque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta porColpensiones en contra de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porquees una demanda presentada por una entidad pública en contra de un actoadministrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de estademanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad totalde la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019 que ella misma profirió y,(ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar a Elquin Alberto FlórezRendón el reintegro de los valores cancelados por concepto de mesadapensional, equivalentes a $3.312.464. En tales términos, la Sala Plena concluyeque la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine esel Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto,ordenará remitirle el expediente CJU-2552 para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado NovenoLaboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuitode Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado VeinteAdministrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocerla demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida porColpensiones en contra de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019.Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-2552 al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá para lo desu competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados eneste trámite y al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General[1] Demanda, f. 5. [2] Id.

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General[1] Demanda, f. 5. [2] Id. [3] Anexos de la demanda, acta de reparto y poder de sustución de Colpensiones, f. 29 a 31. [4] Cfr. Auto del 06 de julio de 2020, f. 69 a 70. [5] Ib. [6] Cfr. Constancia de remisión Corte Constucional, f. 128. [7] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de lamagistrada sustanciadora el 7 de marzo de 2023. [8] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [9] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[10] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [11] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, Auto 041 de 2021. [12] Id. [13] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”.

[14] Corte Constucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.Ver también, Sentencia T-121 de 2016. [15] En aquellos eventos en los que se cuesona un acto administravo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de losjueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjevo del interesado, no ene como objevo verificarsi el acto administravo, en sí mismo considerado, contraviene la Constución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. [16] CPACA, art. 104. [17] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.