CC - A515-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-515/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 515 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2552

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 27 de septiembre de 2019, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019, por medio de la cual reconoció una pensión de invalidez a Elquin Alberto Flórez Rendón, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Medellín. Lo anterior, al considerar que “de conformidad con lo establecido en los artículos 32 y 33 del Decreto 1352/13, no se debe allegar doble calificación por un mismo caso a las Juntas de Calificación de Invalidez, caso en el cual se debe proceder a la

devolución del expediente, y se trata de una causal no subsanable1”. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara “el reintegro de los valores cancelados por concepto de mesada pensional, equivalentes a $3.312.464 y la actualización de los valores debidos por concepto de indexación de los valores adeudados, de acuerdo al aumento del IPC correspondiente”2.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Veinte Administrativo de Bogotá. Mediante auto del 11 de octubre de 2019, ese despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso

y (ii) remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá D.C. Indicó que, las cotizaciones del señor Flórez Rendón siempre fueron como 1 Demanda, f. 5. 2 Id. trabajador privado, por lo que el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Expresó que “en materia de seguridad social, los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción [JCA] son aquellos que versan sobre las controversias de los servidores públicos, cuando su régimen se encuentra administrado por una entidad pública, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”3.

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 6 de julio de 20204, (i) declaró su falta de competencia para

conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional, para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo determinado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en decisión del 05 de diciembre de 2019, “el trámite que se le debe dar al presente proceso corresponde a los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, contenidos en los artículos 138 y 139 CPACA; acciones cuyo conocimiento es exclusivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”5.

4. Mediante oficio del 22 de julio de 2022, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 20156.

5. En sesión de 7 de marzo de 2023 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora7. 3 Anexos de la demanda, acta de reparto y poder de sustitución de Colpensiones, f. 29 a 31. 4 Cfr. Auto del 06 de julio de 2020, f. 69 a 70. 5 Ib. 6 Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, f. 128. 7 Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 7 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque

estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” 8 . La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo9, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y

1. Presupuesto formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, subjetivo “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”

10. Implica que la disputa debe recaer sobre el

2. Presupuesto conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no objetivo política o administrativa11.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones

3. Presupuesto de índole constitucional o legal, por las cuales normativo consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto12.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto es así, porque: 8 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 9 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 10 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En

similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 11 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. 12 Id. (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, ya que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria13. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019, interpuesta por Colpensiones, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad 14 ), 13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I.

Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo

anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos15. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”16, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”17. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”18, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Caso concreto

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad total de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019 que ella misma profirió

y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar a Elquin Alberto Flórez Rendón el reintegro de los valores cancelados por concepto de mesada pensional, equivalentes a $3.312.464. En tales términos, la Sala Plena 15 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 16 CPACA, art. 104. 17 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2552 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para

conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución SUB109468 del 8 de mayo de 2019. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2552 al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General