CC - A544-2021

Auto 544/21

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE

JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIOCompetencia de la jurisdicción contencioso administrativa

Referencia: Expediente CJU-781

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bucaramanga.

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 25 de noviembre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad contra (i) la Resolución GNR280842 del 29 de octubre de 2013 mediante la cual la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Ana María Rueda de Lizarazo;1 y (ii) la Resolución SUB No. 128505 del 15 de mayo de 2018, por medio de la cual Colpensiones, con ocasión al Auto de cierre No. 2720 del 11 de diciembre de 2011, modificó la Resolución

GNR280842 en el sentido de establecer que la señora Ana María Rueda de Lizarazo acreditó el derecho a pensión de vejez de conformidad con los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990.2 La entidad mencionada 1 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 2 2 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 2 formuló la demanda al considerar que la señora Ana María Rueda de Lizarazo no tiene derecho a la pensión reconocida, ya que no cumple con los requisitos del Decreto 758 de 1990.3 Esto, debido a que de conformidad con la investigación administrativa especial N°2482017 adelantada por la Gerencia de Prevención del Fraude, se concluyó que el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de la señora Rueda de Lizarazo se realizó bajo una situación indebida.4

2. La demanda fue repartida al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, quien, mediante Auto del 23 de enero de 20205 declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso de la referencia y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Bucaramanga por reparto. Según su criterio, el artículo 104 de la Ley 1473 de 2011 le asignó a la jurisdicción contenciosa administrativa el conocimiento de los casos originados en virtud de una relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos. En ese sentido, indicó que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 prevé que la jurisdicción

ordinaria en su especialidad laboral conoce, entre otras, de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controviertan.6 Por lo cual, estimó que “al debatirse un asunto propio de la seguridad social, es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, pues el legislador le atribuyó de manera privativa el conocimiento de estos asuntos conociendo excepcionalmente a [la jurisdicción contencioso administrativa] solo si se trata de servidores públicos y el régimen está administrado por una persona de derecho público”.7

3. Por lo anterior, el expediente fue repartido al Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bogotá. En Auto del 9 de marzo de 2020,8 propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, pues consideró que la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto, según su criterio, “el asunto objeto de estudio no se trata de una controversia suscitada entre Colpensiones y su afiliado, sino que Colpensiones, como entidad administradora de pensiones, impetra una acción de lesividad, esto es, pretende que se anule su propio acto administrativo, con fundamento en el artículo 97 del CPACA”.9 Por lo anterior, ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. 3 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 7 4 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 4 5 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 43 6 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 44 7 Ibidem 8 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 51

4. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 1 de junio de 2021 se hizo entrega del expediente.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,10 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.11

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren

justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;12 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;13 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en 9 Expediente Digital “0.2 CONFLICTO.pdf”, carpeta “expediente 2020036.pdf”, folio 52 10 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 12 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 13 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero

no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.14

8. En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así: 8.1. Presupuesto subjetivo: El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. 8.2. Presupuesto objetivo: Existe una controversia entre el Juzgado 11

Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bogotá, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones. La pretensión de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo que reconoció y ordenó el pago la pensión de vejez a favor de la señora Ana María Ruega de Lizarazo 8.3. Presupuesto normativo: Ambos despachos enunciaron los fundamentos legales dirigidos a negar su competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga sostuvo que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es a quien corresponde el conocimiento del asunto. Por otro lado, el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bucaramanga indicó que, teniendo en cuenta el artículo 97 del CPACA, lo que se debate es la legalidad del acto

administrativo expedido por Colpensiones, y, por lo tanto, su conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. Asunto objeto de decisión y metodología

9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 2

Laboral del Circuito de Bucaramanga. Primero, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. Segundo, resolverá el caso concreto. 14 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

10. El artículo 97 del CPACA establece una cláusula especial que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad. En esos términos, las autoridades están en la obligación de demandar los actos de carácter particular y concreto que sean contrarios a la Constitución o a la ley, siempre que el titular del derecho haya negado su consentimiento para la revocatoria del mismo.15 En armonía con dicha disposición, la cláusula de competencia general establecida el artículo 104 ibídem sostiene que la jurisdicción de lo contencioso

administrativo conocerá de las controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, entre otros.16

11. En Auto 316 de 2021,17 la Sala Plena indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aún cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,18 454,19 y 38420 de 2021, entre otros.

Caso concreto

12. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bucaramanga.

13. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de 15 Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 97 “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […]” 16 Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 104 “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)” 17 Expediente CJU-489. 18 Expediente CJU 838 19 Expediente CJU 866 20 Expediente CJU-377. Bucaramanga, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

14. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,21 384,22 y 384 de 2021,23 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social.

15. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 11

Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO.-DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 2

Laboral del Circuito de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-781 al Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bucaramanga para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique al Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bucaramanga y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente DIANA FAJARDO RIVERA 21 Expediente CJU 838 22 Expediente CJU 866 23 Expediente CJU-377. Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General