CC - A548-23

NOTA DE RELATORÍA: Con fundamento en la solicitud contenida en el Oficio del 16 de mayo de 2023, suscrito por el magistrado Alejandro Linares Cantillo, se procede a publicar la versión que contiene las correcciones de los errores mecanográficos ubicados en los fundamentos 16 y 22 de la presente providencia, específicamente la referencia al Auto 293 de 2023, en el sentido de indicar que el número correcto del Auto es 292 de 2023

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar En los términos de los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda ejecutiva interpuesta por una E.S.E. en contra de otra E.S.E., cuando se pretende el cobro de unos títulos, de los cuales no existe certeza sobre su relación o no con un contrato estatal. Lo anterior, en atención a que (i) se encuentran involucrados recursos públicos; y (ii) a que se requiere la experticia propia de la justicia administrativa, para su definición.

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 548 de 2023

Referencia: Expediente CJU-1980

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 4 Civil Municipal de Manizales (Caldas) y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

CJU-1980

1. El 22 de febrero de 20211, el Hospital Departamental Universitario Santa Sofia de Caldas E.S.E., actuando a través de apoderado, interpuso demanda ejecutiva en contra del Hospital San Antonio E.S.E. de Villamaría

(Caldas)2, a través de la cual solicitó que se libre mandamiento de pago por las obligaciones prevista en 28 facturas de servicios prestados durante los años 2010 a 20123. De igual forma, solicitó reconocer los respectivos intereses de mora, liquidados a la tasa equivalente a 1.5. veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria4.

2. En auto del 8 de marzo de 2021, el Juzgado 4 Civil Municipal de Manizales (Caldas) declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto5.

Al respecto, consideró que, de acuerdo con los artículos 104, 155 y 297 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le compete resolver los asuntos relacionados con procesos ejecutivos que se deriven del cumplimiento de obligaciones relacionadas con contratos estatales celebrados por las entidades públicas, por lo que consideró que, en este sentido, la acción de la referencia correspondía a los jueces de lo contencioso administrativo en primera instancia.

3. Repartido el asunto, mediante auto del 14 de octubre de 2021, el

Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Manizales decidió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto6. En su criterio, de conformidad con el numeral 6° del artículo 104 y el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo le corresponde conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten con fundamento en obligaciones derivadas de la ejecución de un contrato estatal, situación que, a su juicio, no ocurre en este caso, puesto que la finalidad del hospital demandante es lograr el pago de unas obligaciones contenidas en unas facturas cambiarias. Por ello decidió devolver las actuaciones al juzgado civil.

4. A través del auto del 10 de diciembre de 2021, el Juzgado 4 Civil Municipal de Manizales decidió declarar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones y remitir el asunto a esta corporación.

5. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 14 del mes y año en cita.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “01ActaReparto.pdf”.

Acta de reparto. Folio único. 2 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “04Demanda.pdf”. Demanda. Folios 1-10. 3 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documentos “07Factura1.pdf”,

“08Factura2.pdf”, “09Factura3.pdf”, “10Factura4.pdf”, “11Factura5.pdf”, “12Factura6.pdf”, “13Factura7.pdf”, “14Factura8.pdf”, “15Factura9.pdf”, “16Factura10.pdf”, “17Factura11.pdf”, “18Factura12.pdf”, “19Factura13.pdf”, “20Factura14.pdf”, “21Factura15.pdf”, “22Factura16.pdf”, “23Factura17.pdf”, “24Factura18.pdf”, “25Factura19.pdf”, “26Factura20.pdf”, “27Factura21.pdf”, “28Factura22.pdf”, “29Factura23.pdf”, “30Factura24.pdf”, “31Factura25.pdf”, “32Factura26.pdf”, “33Factura27.pdf” y “34Factura28.pdf”. 4 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “04Demanda.pdf”. Demanda. Folios 10-19. 5 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “35.- 2021-088 REMITIR JURISDICCION JUZGADO ADMINISTRATIVO HOSPITAL SANTA SOFIA.pdf”. Auto. Folios 14. 6 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “40Auto.pdf”. Auto. Folios 01-09. CJU-1980

5. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02

de 2015.

6. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

7. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo8. De esta manera, ha explicado que

(i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones9; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional10; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto11.

8. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa para conocer de procesos ejecutivos adelantados en contra de entidades públicas.

Sobre esta materia, se pronunció esta corporación en el reciente auto 292 de 202312, providencia en la que resolvió un conflicto de jurisdicciones que

guarda similitud con el que actualmente se somete a definición de la Sala Plena, y en la que fueron reiteradas las reglas dispuestas en los autos 403 de 202113, 1027 de 202114 y 553 de 202215.

9. Sobre este asunto, lo primero que se debe indicar es que, para resolver este tipo de controversias, la Sala Plena ha acudido a las reglas previstas en los artículos 104 y 297 del CPACA, así como al artículo 15 del CGP, como quiera que estas normas disponen la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de algunos procesos ejecutivos, así 7 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 8 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o

(ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos,

aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 12 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-2170. 13 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-506. 14 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-260. 15 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-848. CJU-1980 como una cláusula de competencia residual que se encuentra en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Civil.

10. En ese orden de ideas, de conformidad con los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los conflictos “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”16, y que, en especial, cuando se trata de procesos de naturaleza ejecutiva, le corresponde resolver aquellos “(…) derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”17. De igual forma, el numeral 3° del artículo 297 del mismo cuerpo normativo explica que constituyen títulos ejecutivos “(…) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y

exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”18.

11. Por su parte, el artículo 15 del CGP19 prevé una cláusula de competencia residual, la cual dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.

12. Para efectos de definir varios conflictos de jurisdicciones y en aplicación de las normas en cita, la Sala Plena ha considerado que, cuando se trata de establecer la jurisdicción competente para conocer de un proceso ejecutivo adelantado en contra de una entidad pública, pueden ocurrir los

siguientes tres escenarios:

13. En el primero, según el auto 403 de 2021, se estableció que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto “cuando (i) una entidad estatal, (ii) incorpore derechos en títulos-valores, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demanda para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contenciosoadministrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

14. En el segundo, según el auto 1027 de 2021, se consideró que la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos adelantados en contra de una entidad pública, cuando existe certeza de que la obligación no se deriva de un contrato estatal. En este sentido, en dicha oportunidad, la Sala Plena argumentó que, “en virtud del artículo 15 del

[CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un 16 Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 2°. 17 Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 6°. 18 Ley 1437 de 2011. Artículo 297. Numeral 3°. 19 Ley 1564 de 2012. Artículo 15. CJU-1980 contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”.

15. En el tercero, de acuerdo con el auto 553 de 2022, la Corte indicó que corresponde conocer del proceso ejecutivo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando se promueve el proceso en contra de una entidad pública y no se tiene certeza sobre si la causa del título que se pretende ejecutar tiene fundamento o no en un contrato estatal. En este orden de ideas, se consideró que: “cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes tampoco es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria, ya que esta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para analizar este tipo de acuerdos”, por lo que “en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación del

numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Además, en atención a que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico”20.

16. Precisamente, en el reciente auto 292 de 2023, la Sala Plena de la Corte aplicó esta última regla en un asunto en el que se demandó la ejecución de unas facturas de venta expedidas con ocasión del suministro de productos médico-quirúrgicos a una E.S.E. En tal oportunidad, se argumentó que la competencia para conocer del asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que (i) tratándose de un proceso ejecutivo interpuesto en contra de una E.S.E., entidad pública descentralizada que integra la Rama Ejecutiva del poder público, de acuerdo con los artículos 3821 y 6822 de la Ley 489 de 199823; (ii) en el que el fundamento de la obligación se encuentra en una factura de venta, la cual no se tiene certeza si está vinculada o no con un contrato estatal; (iii) en donde las partes ejecutante y ejecutado son las mismas que aparecen en el título; y (iv) las pretensiones pueden repercutir en recursos públicos; (v) se requiere el análisis especializado del juez de lo contencioso administrativo, a fin de resolver la controversia.

17. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 4 Civil Municipal de Manizales (Caldas) y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de

la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de una demanda ejecutiva interpuesta por el Hospital Departamental Universitario Santa Sofía de Caldas E.S.E., actuando a través de apoderado, en contra del 20 Estas reglas fueron extendidas a casos en los que se demandó a una ESE, a través de los autos 1790 de 2022 y 232 de 2023. 21 “La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios (…) d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios (…)”. 22 “Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado”. 23 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". CJU-1980 Hospital San Antonio E.S.E. de Villamaría (Caldas) (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 15

del CGP y los artículos 104 y 297 del CPACA (presupuesto normativo).

18. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos en cita, por virtud de la cual cuando la controversia se dirige en contra de una E.S.E, con la finalidad de solicitar la ejecución de unos títulos, de los cuales no se tiene certeza sobre su relación o no con un contrato estatal, y en el que tanto el ejecutante como el ejecutado son los mismos que las partes del proceso judicial, corresponde definir el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a (i) la naturaleza pública de las partes, en este caso dos E.S.E.; (ii) la especialidad del análisis que supone el caso; y (iii) la posible afectación de los recursos públicos.

19. En este sentido, se advierte que, de conformidad con los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto, en la medida en que la demanda fue interpuesta por el Hospital Departamental Universitario de Caldas E.S.E, y se dirige en contra del Hospital San Antonio E.S.E. de Villamaría (Caldas), entidades descentralizadas de la Rama Ejecutiva del poder público, de acuerdo con el literal b) del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998; y a través de ella se pretende la ejecución de 28 facturas libradas en cumplimiento de la prestación de varios servicios médicos a pacientes.

20. Además, de las pruebas que obran en el expediente, se advierte que las partes del proceso ejecutivo coinciden exactamente con las que suscribieron los

títulos, es decir, se trata de ambos hospitales públicos; y que, en todo caso, no se tiene certeza sobre si las facturas están o no relacionadas con un contrato estatal suscrito entre ambas partes.

21. En efecto, si bien las facturas se refieren a la prestación de distintos servicios médicos a pacientes del Hospital San Antonio E.S.E. de Villamaría y, en principio, no se hace referencia a ningún contrato estatal y tampoco existe evidencia del mismo en los anexos; lo cierto es que, en los hechos de la demanda, se hace referencia a que el demandante “se obligó para con la entidad ejecutada a brindar atenciones y procedimientos en salud de urgencias y ambulatorias, a todos quienes eran remitidos por el HOSPITAL

DEPARTAMENTAL SAN ANTONIO DE VILLA MARIA -CALDAS”24.

Asimismo, se explicó que, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia del 31 de enero del 2008 proferida dentro del radicado 44401-23-31-0002007-0006701(34201) por la Sección Tercera del Consejo de Estado, los títulos valores pueden ser complejos “(…) en el evento en que se encuentre conformado por un conjunto de documentos, por ejemplo, un contrato, junto a las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el acta de liquidación, etc.”25.

22. En este orden de ideas y teniendo en cuenta que: (i) en la resolución del caso se podrían afectar recursos públicos; y (ii) por ello es necesaria la 24 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “04Demanda.pdf”.

Demanda. Hecho tercero. Folios 19. 25 Expediente digital. Carpeta “CJU0001980-17001400300420210008800”, Documento “04Demanda.pdf”. Demanda. Capítulo 10 LOS TÍTULOS EJECUTIVOC COMPLEJOS-. Folio 31. CJU-1980 experticia del juez de lo contencioso administrativo, se reiterarán las reglas dispuestas en los autos 553 de 2022, 1790 de 2022, 232 de 2023 y 292 de 2023, por lo que se remitirá el asunto al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas), para que resuelva el conflicto puesto en conocimiento de los jueces de la república.

23. Regla de la decisión. En los términos de los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda ejecutiva interpuesta por una E.S.E. en contra de otra E.S.E., cuando se pretende el cobro de unos títulos, de los cuales no existe certeza sobre su relación o no con un contrato estatal. Lo anterior, en atención a que (i) se encuentran involucrados recursos públicos; y

(ii) a que se requiere la experticia propia de la justicia administrativa, para su definición.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4 Civil Municipal de Manizales (Caldas) y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 5 Administrativo del

Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por el Hospital Departamental Universitario Santa Sofía de Caldas E.S.E., actuando a través de apoderado, en contra del Hospital San Antonio E.S.E. de Villamaría (Caldas). Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1980 al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Manizales, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 4 Civil Municipal de la misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado CJU-1980

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General