CC - A555-24

A555-24

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 555 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4452.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y el Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

[1]

1. El 22 de agosto de 2014 , Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., por medio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el Fondo Financiero de Proyectos de

Desarrollo – FONADE (hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo [2] Territorial – ENTerritorio) .

2. La demandante narró que en el año 2009 FONADE, el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y el Ejército Nacional suscribieron el convenio interadministrativo N.º 200925, en virtud del cual FONADE se encargaría de “gerenciar, promocionar, ejecutar y financiar los proyectos denominados ‘Carretera de La Soberanía’ y ‘Transversal de La

[3] Macarena’” . Posteriormente, el 19 de agosto de 2010, FONADE y Car Hyundai S.A. suscribieron el contrato N.º 2101856, cuyo objeto consistía en que

“el contratista se compromet[ía] a entregar a título de compraventa catorce (14) volquetas dobletroque, destinadas a los proyectos del convenio [4] interadministrativo 200925” . El 24 de agosto de 2010, FONADE y Mapfre Seguros celebraron un contrato de seguro, en virtud del cual la aseguradora expidió la póliza única de cumplimiento para entidades estatales del contrato [5] entre FONADE y Car Hyundai S.A.

3. Mediante la Resolución N.º 030 del 18 de diciembre de 2013, FONADE declaró “la ocurrencia del siniestro por el riesgo de calidad de los bienes entregados por Car Hyundai S.A.”, ordenó hacer efectiva la póliza de seguro expedida por Mapfre Seguros y condenó a la aseguradora al pago de $977.006.352. Mediante la Resolución N.º 009 del 11 de marzo de 2014, FONADE resolvió los recursos presentados por Mapfre Seguros y Car Hyundai S.A. y decidió no reponer el anterior acto administrativo.

4. Con base en el escenario fáctico narrado, la aseguradora solicitó en la demanda

(i) declarar la nulidad de las Resoluciones N.º 030 del 18 de diciembre de 2013 y N.º 009 del 11 de marzo de 2014; (ii) declarar que no está obligada a efectuar ningún pago por los incumplimientos y hechos sancionados por FONADE en dichas resoluciones; (iii) condenar a la entidad demandada a devolverle cualquier suma de dinero, debidamente indexada, que hubiera llegado a cancelar en cumplimiento de las resoluciones mencionadas; y (iv) ordenar a la entidad

demandada al pago de los intereses a los que hubiera lugar.

5. En auto del 28 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B declaró la falta de jurisdicción y

[6] ordenó la remisión del expediente a los jueces civiles del circuito de Bogotá . Sostuvo que FONADE era una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera y que, según el Decreto 288 de 2004, tiene como objeto principal la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo.

6. El despacho afirmó que el contrato objeto de controversia se suscribió en desarrollo del giro ordinario de los negocios de FONADE, por lo que resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de las controversias relacionadas con los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando aquellos se celebren en el marco del giro

[7] ordinario de sus negocios. Finalmente, el Tribunal citó una providencia del Consejo de Estado en que, en un caso similar, esa corporación declaró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo carecía de competencia de conformidad con el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

7. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del asunto correspondió al

Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá. En audiencia inicial del 2 de noviembre de 2022, el despacho solicitó a la parte demandante efectuar “la adecuación pretensional teniendo en cuenta el cambio de jurisdicción y que no podrá variar la [8] causa petendi” . Sin embargo, la parte demandante se ratificó en todas las pretensiones de la demanda y solicitó al Juzgado declarar la falta de jurisdicción y [9] promover el conflicto respectivo ante la Corte Constitucional .

8. En consecuencia, mediante auto del 6 de junio de 2023, el Juzgado 45 Civil del

[10] Circuito de Bogotá propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones . Sostuvo que las pretensiones de la demanda se basaban en el cuestionamiento de dos actos administrativos proferidos por una entidad pública, de manera que la demanda debía ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

9. Finalmente, de acuerdo con el reparto efectuado el 16 de agosto de 2023, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 18 de agosto

[11] siguiente .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

10. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y

normativo, tal y como han sido definidos de manera reiterada por este [12] tribunal . En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos: El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción de lo Presupuesto contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, subjetivo Sección Tercera, Subsección B) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá). La controversia se enmarca en la demanda presentada por Mapfre Seguros contra FONADE, mediante la cual se pretende (i) declarar la nulidad de dos actos administrativos; (ii) declarar que no está obligada a efectuar ningún Presupuesto pago por los incumplimientos y hechos sancionados por FONADE; (iii) objetivo condenar a la entidad demandada a devolverle cualquier suma de dinero, debidamente indexada, que hubiera llegado a cancelar en cumplimiento de los actos administrativos mencionados; y (iv) ordenar a la entidad demandada al pago de los intereses a los que hubiera lugar. Ambas autoridades enunciaron fundamentos legales y/o jurisprudenciales para justificar que carecen de competencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B expuso que, según el artículo 105.1 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce las controversias relacionadas con los contratos celebrados por Presupuesto entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras normativo vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando aquellos se celebren en el marco del giro ordinario de sus negocios. Por su parte, el Juzgado 45

Civil del Circuito de Bogotá estimó que carecía de competencia porque con la demanda se cuestionaban actos administrativos de una entidad pública, así que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente en virtud del artículo 104 del CPACA. Jurisdicción competente para conocer las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. Reiteración del Auto 948 de 2023

12. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

13. Ahora bien, el artículo 105 del mismo Código señala las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En el primer numeral se indica que a esa jurisdicción no le corresponde decidir sobre: “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

14. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que “la noción giro ordinario de los negocios de las entidades financieras comprende todas aquellas actividades o negocios relacionados a continuación: i) los que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o

con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financieroy ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o [13] ejecución de los mismos” .

15. De esa manera, el giro ordinario de los negocios comprende dos clases de asuntos: “una primera relacionada con aquellas actividades realizadas en cumplimiento del objeto o funciones principales definidas expresamente en la ley y, una segunda, que comprende todos los actos y contratos que se requieran para

[14] el desarrollo de las primeras, en una relación de medio a fin” .

16. Por su parte, los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso (CGP) disponen que le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.

17. Con base en las consideraciones expuestas, en el Auto 948 de 2023 la Sala Plena dirimió un conflicto entre jurisdicciones suscitado a raíz de una demanda presentada por el municipio de Bugalagrande contra el Banco Agrario en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. La entidad territorial solicitó

(i) declarar la nulidad de dos actos administrativos expedidos por el Banco Agrario, mediante los cuales este declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento en un convenio suscrito entre las partes y ordenó hacer efectiva la póliza que respaldaba el negocio jurídico; y (ii) ordenar a la entidad demandada abstenerse de continuar con el trámite para hacer efectivo el siniestro de incumplimiento y el cobro de las pólizas.

18. En dicho asunto, esta corporación decidió asignar el conocimiento de la demanda a la jurisdicción ordinaria civil al encontrar acreditados los presupuestos establecidos en el artículo 105.1 del CPACA, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce los procesos judiciales relacionados con los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios. Sobre este último punto, la Sala Plena expuso que los actos administrativos cuya nulidad se solicitó en la demanda se enmarcaban en el giro ordinario de los negocios del Banco Agrario, puesto que fueron emitidos en ejercicio de las competencias legales, reglamentarias y estatutarias de la entidad y tenían relación directa con el objeto del convenio

[15] celebrado con el municipio de Bugalagrande .

19. Así pues, en el Auto 948 de 2023, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: “[c]uando se presente una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de una entidad con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

Caso concreto

20. La Sala Plena considera que la jurisdicción ordinaria civil es la competente

para conocer la demanda presentada por Mapfre Seguros contra FONADE (hoy [16] ENTerritorio), por los motivos que se expondrán a continuación .

21. En primer lugar, la entidad pública demandada tiene la calidad de institución financiera. El Decreto 3068 de 1968 creó a FONADE como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Luego, el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza jurídica de la entidad y la convirtió en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera. Lo anterior fue reafirmado por el Decreto 495 de 2019, que además cambió la denominación de la entidad a ENTerritorio.

22. En segundo lugar, se destaca que la controversia que suscitó el presente conflicto entre jurisdicciones está estrechamente relacionada con el contrato de

[17] seguro suscrito entre FONADE y Mapfre Seguros . Esto se debe a que el reproche de la aseguradora se dirige contra las decisiones de la entidad pública, que constan en las Resoluciones N.º 030 del 18 de diciembre de 2013 y N.º 009 del 11 de marzo de 2014, de declarar la ocurrencia del siniestro por incumplimiento del contrato celebrado entre FONADE y Car Hyundai S.A. y, en consecuencia, hacer efectiva la póliza de seguro y condenar a la aseguradora al pago de $977.006.352.

23. En tercer lugar, el contrato de seguro que dio origen al proceso hace parte del

giro ordinario de los negocios de la entidad demandada. Según el artículo 2 del Decreto 288 de 2004, el objeto del FONADE es “ser Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. Por su parte, el artículo 3 de dicho Decreto establece las funciones de la entidad. Entre ellas, en el numeral primero, señala la función de “[p]romover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”.

24. Como se mencionó, en virtud del convenio interadministrativo N.º 200925, FONADE se obligó a “gerenciar, promocionar, ejecutar y financiar los proyectos

[18] denominados ‘Carretera de La Soberanía’ y ‘Transversal de La Macarena’” . Para la ejecución de dicho convenio, la entidad celebró un contrato de [19] compraventa de 14 volquetas dobletroque con Car Hyundai S.A. Luego, para garantizar el cumplimiento de ese contrato de compraventa, FONADE celebró un [20] contrato de seguro con Mapfre Seguros .

25. Así las cosas, las Resoluciones N.º 030 del 18 de diciembre de 2013 y N.º 009 del 11 de marzo de 2014 se enmarcan en el giro ordinario de los negocios de FONADE. Dichos actos administrativos fueron emitidos en ejercicio de las competencias de la entidad, señaladas en los artículos 2 y 3 del Decreto 288 de

2004. Además, tienen relación directa con el contrato de seguro suscrito con

Mapfre Seguros, orientado a garantizar el cumplimiento de un contrato de compraventa, encaminado a su vez a ejecutar los proyectos de desarrollo ‘Carretera de La Soberanía’ y ‘Transversal de La Macarena’, en el marco del convenio interadministrativo N.º 200925.

26. Se destaca que, según el Consejo de Estado, el giro ordinario de los negocios comprende tanto las actividades relacionadas con el cumplimiento de las funciones principales de la entidad, como “todos los actos y contratos que se

[21] requieran para el desarrollo de [aquellas], en una relación de medio a fin” .

27. En consecuencia, en el asunto objeto de estudio resulta aplicable la excepción de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo contenida en el artículo 105.2 del CPACA. Por tanto, es menester acudir a la cláusula general de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP, según la cual le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.

28. Así las cosas, la Corte reiterará la regla de decisión del Auto 948 de 2023 y remitirá el expediente CJU-4452 al Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión a los interesados en el trámite judicial.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y del Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por Mapfre Seguros contra FONADE (hoy ENTerritorio) e identificado con el radicado 11001-1310-3045-2020-00307-00.

Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta corporación el expediente CJU-4452 al Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera, Subsección B. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con excusa

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Expediente digital, archivo “02CuadernoPrincipal.pdf”, folio 61. [2] Expediente digital, archivo “02CuadernoPrincipal.pdf”, folios 10 a 59. [3] Expediente digital, archivo “02CuadernoPrincipal.pdf”, folio 12. [4] Expediente digital, archivo “03PruebasDemanda.pdf”, folio 65. [5] Expediente digital, archivo “03PruebasDemanda.pdf”, folios 45 a 64. [6] Expediente digital, archivo “02CuadernoPrincipal.pdf”, folios 348 a 364. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia 25000-23-36-000-2013-02199-01 (56.293) del 12 de enero de 2017. [8] Expediente digital, archivo “16ActaAudienciaInicial.pdf”. [9] Expediente digital, archivos “16ActaAudienciaInicial.pdf” y “17ConflictoCompetencia.pdf”. [10] Expediente digital, archivo “18AutoPoponeConflictoCorte.pdf”. [11] Expediente digital, archivo “03CJU-4057 Constancia de Reparto.pdf”. [12] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra

sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el presupuesto normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, expediente: 25000232600019950155501, C.P. Danilo Rojas Betancourt. También puede consultarse la providencia de la, Sección Tercera, Subsección B, Auto del 17 de junio de 2015, expediente: 270012333000201300210 01 (50.526) C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, expediente: 25000232600019950155501, C.P. Danilo Rojas Betancourt. [15] Al respecto, ver los fundamentos jurídicos 37 a 40 del Auto 948 de 2023. [16] La Corte ha estudiado varios conflictos de jurisdicciones que se suscitaron en procesos judiciales de los que hacía parte FONADE. En esos casos se reconoció que dicha entidad es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la

Superintendencia Financiera, y se expuso en qué consistía el giro ordinario de sus negocios. En dichos asuntos, la corporación decidió que resultaba aplicable la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA y asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria civil. Al respecto, ver los Autos 836 de 2021, 1095 de 2021, 1470 de 2022, 360 de 2023, 1002 de 2023 y 1079 de 2023. [17] Expediente digital, archivo “03PruebasDemanda.pdf”, folios 45 a 64. [18] Expediente digital, archivo “02CuadernoPrincipal.pdf”, folio 12. [19] Expediente digital, archivo “03PruebasDemanda.pdf”, folio 65. [20] Expediente digital, archivo “03PruebasDemanda.pdf”, folios 45 a 64. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, expediente: 25000232600019950155501, C.P. Danilo Rojas Betancourt.