CC - A564-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-564/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 564 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2535

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado 7º Laboral del Circuito de Cartagena

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de septiembre de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró ante el Tribunal Administrativo de Bolívar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución GNR 85020 del 1º de mayo de 2013, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Federico Ulises Barroso Osorio. Lo anterior, al considerar que el beneficiario no conservaría el régimen de transición, al tiempo en que se presentó el traslado de régimen de Ahorro Individual al régimen de Prima Media con Prestación Definida, considerando que la prestación no se ajustaría

a derecho.1

2. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 8 de febrero de 2018, admitió la demanda presentada y ordenó dar trámite al proceso contencioso administrativo.2 Sin embargo, en audiencia inicial del 13 de marzo de 2019, dispuso declarar la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Cartagena. Para sustentar su decisión, citó los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, señalando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y de la seguridad social de estos, cuando su régimen esté administrado por una entidad de derecho público. Posteriormente, argumentó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral es la encargada de conocer las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social entre afiliados beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadora, en consideración del artículo 2.4 de la Ley 712 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Conforme a estos fundamentos, concluyó que el señor Federico Ulises Barroso Osorio no cotizó como empleado público, razón por la que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer del asunto y, en su lugar, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral sería la llamada para adelantar el proceso.3 1 Expediente CJU 2535, documento digital “01.CuadernoPrincipal.pdf”, folios 1-10.

2 Ibid., folio 37. 3 Ibid., folios 197-202.

3. El 3 de abril de 2019, el caso fue repartido al Juzgado 7º Laboral del Circuito de Cartagena, el cual, por medio de auto del 14 de febrero de 2020, resolvió suscitar conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto suscitado.

Fundamentó su decisión señalando que el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 atribuye la competencia de los procesos de nulidad de un acto administrativo, en la modalidad de lesividad, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Argumentó que jurisprudencia del Consejo de Estado4 y el Consejo Superior de la Judicatura5 han referido que la revocación de actos administrativos de carácter particular y concreto ante los estrados judiciales, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a la naturaleza de los actos jurídicos. Así las cosas, concluyó que el asunto versa sobre la nulidad de un acto administrativo propio, siendo competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar tramitar el caso.6

4. El 18 de julio de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional por el Juzgado 7º Laboral del Circuito de Cartagena.

Posteriormente, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 10 de marzo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,7 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 4 Tomó por soporte las sentencias número 01597 de 2017 (sin fecha referida) y del 9 de julio de 2014 (sin número referido), expedidas por el Consejo de Estado. 5 Haciendo mención de los autos del 26 de abril de 2018 y del 18 de agosto de 2017 generados por el Consejo Superior de la Judicatura. 6 Expediente CJU 2535, documento digital “06.AutoSuscitaConflictoCompetencia.pdf”, folios 1-10. 7 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”8

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción autoridades que Contencioso Administrativa y otra Subjetivo administren justicia y perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad diferentes Laboral. jurisdicciones.9 Existencia de una causa judicial sobre la Existe una controversia entre el cual se desarrolle la Tribunal Administrativo de Bolívar controversia, lo que y Juzgado 7º Laboral del Circuito requiere constatar que de Cartagena, con respecto a cuál Objetivo está en desarrollo un jurisdicción es la competente para proceso, un incidente conocer y resolver la acción de o cualquier otro lesividad interpuesta por trámite de naturaleza Colpensiones. jurisdiccional.10 Las autoridades Tanto el Tribunal Administrativo de Normativo involucradas en el Bolívar como el Juzgado 7º Laboral conflicto de del Circuito de Cartagena acudieron 8 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como

97 de la Ley 1957 de 2019). 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). jurisdicciones deben a fundamentos legales y haber manifestado jurisprudenciales para defender sus expresamente las posturas sobre la falta de razones por las cuales competencia. La primera autoridad se consideran judicial citó los artículos 104 y 105 competentes -o node la Ley 1437 de 2011, así como el para conocer de dicha artículo 2º del CPT y la SS, causa judicial.11 refiriendo que el caso no versa sobre un empleado público, por lo que el proceso debe tramitarse en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo, siendo competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, acorde a lo previsto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado 7º Laboral del Circuito de Cartagena.

En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en acciones

en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

9. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.12 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”13 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”14

10. En Auto 316 de 2021,15 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,16 454,17 y 38418 de 2021, entre otros.

Regla de decisión. Auto 316 de 2021. “Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su 12 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 15 Expediente CJU-489.

16 Expediente CJU 838. 17 Expediente CJU 866. 18 Expediente CJU-377. propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, los hechos sobre los que versa el proceso que dio origen al conflicto de jurisdicciones estudiado son de competencia del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. En consecuencia, la Sala Plena ordenará que el expediente se remita a esta jurisdicción”.

D. Caso concreto

11. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado 7º

Laboral del Circuito de Cartagena.

12. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Tribunal Administrativo de Bolívar, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

13. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,19 454,20 y 384 de 2021,21 entre otros, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte

de Colpensiones en contra de la resolución GNR 85020 del 1º de mayo de 2013, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Federico Ulises Barroso Osorio, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar y dispone comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en 19 Expediente CJU 838. 20 Expediente CJU 866. 21 Expediente CJU-377. ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado 7º Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Bolívar es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2535 al Tribunal Administrativo

de Bolívar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 7º Laboral del Circuito de Cartagena. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General