CC - A566-2022

Auto 566/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1327

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira.

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de octubre de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de: i) la Resolución GNR 85641 del 1 de mayo de 2013, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Bernardo Medina Valencia; y ii) la Resolución GNR 238095 del 5 de agosto de 2015, por medio de la cual se reconoció un incremento por persona a cargo, en cumplimiento de un fallo judicial.1

2. El 29 de enero de 2019, el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Pereira admitió la demanda promovida por Colpensiones y ordenó correr

traslado al demandado. De igual forma, el procurador 157 judicial II presentó recurso de reposición ante la admisión de la demanda y solicitó que se 1 Expediente Digital “0001 2020-00011 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf”, folio 15. declarara la falta de competencia de conformidad con el articulo 104 numeral 4 del CPACA y se remitiera el proceso a la jurisdicción ordinaria laboral.

3. El 5 de diciembre de 2019, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto, al considerar que su estudio debe recaer en los jueces laborales, de conformidad con lo señalado en el título IV de la Ley 1437 de 2011, sobre el conocimiento de temas laborales en la jurisdicción contencioso administrativa. Sostiene, igualmente, que el Consejo de Estado en Sentencia del 28 de marzo de 2019, entre otras, determinó que a pesar de que el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 establece los dos sentidos de la acción de lesividad “no siempre que esté inmersa la discusión que el Estado propone sobre lo decidido en un acto administrativo propio, la competencia estará radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) En efecto, debe tenerse en cuenta que la acción de lesividad carece de naturaleza autónoma desde su concepción inicial porque no se vinculó exclusivamente a un juicio de legalidad de los actos administrativos sino a los perjuicios o lesiones que la hacienda pública pudiera sufrir con ocasión de la vigencia de una decisión administrativa”.2

4. Finalmente, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira aludió

al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), en aplicación del principio de especialidad, ya que el causante de la pensión de vejez cotizó al sistema de seguridad social en calidad de trabajador particular.3 En consecuencia, el 16 de enero de 2020, el expediente fue enviado a la jurisdicción ordinaria laboral, correspondiéndole al Juzgado 2º Laboral de Pereira el conocimiento del asunto.

5. El 12 de marzo de 2020, el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Esto, al estimar que los artículos 97, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, le otorgan competencia al juez administrativo para conocer de las situaciones en las que las autoridades públicas demandan sus propios actos en defensa del patrimonio común. Argumentó así que “es claro que la ley habilita a las autoridades públicas para demandar sus propios actos en defensa del patrimonio común, con el fin de que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que los analice y resuelva si los mismo son contrarios a la constitución o a la ley.”4 2 Expediente Digital “0001 2020-00011 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf”, folio 145. 3 Expediente Digital “0001 2020-00011 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf”, folio 147. 4 Expediente Digital “0001 2020-00011 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf”, folio 167.

2

6. El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador el 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,5 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.6

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad suscitada por, al menos, de la Jurisdicción Contencioso dos autoridades que Subjetivo Administrativa y otra perteneciente a la administren justicia y Jurisdicción Ordinaria en su especialidad pertenezcan a diferentes

Laboral. jurisdicciones.7 Objetivo Existencia de una causa Existe una controversia entre el Juzgado 7º judicial sobre la cual se Administrativo del Circuito de Pereira y el desarrolle la controversia, Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira lo que requiere constatar con respecto a cuál jurisdicción es la 5 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 3 que está en desarrollo un competente para conocer y resolver la proceso, un incidente o acción de lesividad interpuesta por cualquier otro trámite de Colpensiones. naturaleza jurisdiccional.8 Tanto el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira como el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera señaló que en virtud de lo

Las autoridades dispuesto en título IV y el artículo 97 de la involucradas en el Ley 1437 de 2011, la Sentencia del Consejo conflicto de jurisdicciones de Estado del 28 de marzo de 2019 y el deben haber manifestado artículo 2º del CPTSS, la competencia Normativo expresamente las razones recaía en los jueces laborales, habida por las cuales se cuenta de que los aportes a seguridad social consideran competentes -o son de un trabajador privado. Por su parte, nopara conocer de dicha la segunda autoridad manifestó que la causa judicial.9 demanda se trata pretender la nulidad de un acto administrativo propio por parte de Colpensiones, lo cual se encuentra regulado en los artículos 97, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, por lo que es un asunto de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de

carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4

11. La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.10 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”11 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.12

12. En Auto 316 de 2021,13 la Sala Plena indicó que, en los casos en los

que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,14 454,15 y 38416 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

13. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira. 10 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021.

Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 13 Expediente CJU-489. 14 Expediente CJU 838. 15 Expediente CJU 866. 16 Expediente CJU-377. 5

14. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente

conflicto a favor del Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

15. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,17 384,18 y 384 de 2021,19 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social.

16. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.

17. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7º

Administrativo del Circuito de Pereira es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1327 al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866. 19 Expediente CJU-377. 6 comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pereira. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada 7

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8