CC - A576-2023

A576-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-576/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 576 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2653

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO

OCAMPO

Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), através de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de laResolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Institutode Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señorAdolfo Enrique Carrascal Sánchez y de la Resolución GNR 411960 del 27 denoviembre de 2014 de la entidad demandante que reconoció unos incrementos pensionales en cumplimiento de un fallo judicial[1].

2. Colpensiones manifestó que no era posible reconocerle una pensión devejez al señor Carrascal Sánchez, dado que al momento de esereconocimiento ya contaba con una pensión de vejez otorgada por Cajanal.Advirtió que existen dos pensiones de vejez reconocidas que resultan incompatibles[2].

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad delas Resoluciones No. 2236 del 30 de octubre de 2000 y GNR 411960 del 27de noviembre de 2014 y como medida de restablecimiento del derecho pideque se ordene al señor Adolfo Enrique Carrascal Sánchez reintegrar el valoreconómico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueronpagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibidoen virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que seconceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se

hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente[3].

4. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Bolívar. Medianteprovidencia del 25 de marzo de 2022, el despacho judicial (i) declaró su faltade jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) remitió el expediente ala oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgadoslaborales del circuito de Cartagena (Bolívar). Indicó que “la competencia noestá determinada porque se pretenda la anulación de un acto administrativo,puesto que el juez laboral va a resolver si el señor Carrascal podía o no tenerla condición de pensionado, lo mismo que eventualmente tendría que resolverel juez contencioso, pero la Ley le asigna la competencia a la jurisdicciónlaboral por ser un trabajador privado que obtuvo el incremento de su pensiónpor la jurisdicción ordinaria”. Para llegar a esta conclusión, el despachoanalizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo (CPACA), 2 de la Ley 712 de 2001 y 41 de laLey 142 de 1994 e invocó jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejode Estado.

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado SextoLaboral del Circuito de Cartagena. Este despacho, mediante Auto del 24 demayo de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un

conflicto negativo de jurisdicción[4].

6. Destacó que la Corte Constitucional al resolver un caso análogo en el Auto532 de 2021 señaló “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusulaespecial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de locontencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer lasdemandas que la administración interpone contra actos administrativospropios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridadsocial”.

7. El 10 de agosto de 2022, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena[5], remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmentefue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de marzo de2023.

II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[7]: (i) presupuesto subjetivo, el cualexige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que

administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

10. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentraacreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscitaentre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa (Tribunal Administrativo de Bolívar) y otra que hace parte dela Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena)-presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad delesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 2236del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Instituto de Seguros Socialesreconoció una pensión de vejez en favor del señor Adolfo Enrique CarrascalSánchez y de la Resolución GNR 411960 del 27 de noviembre de 2014 de laentidad demandante que reconoció unos incrementos pensionales encumplimiento de un fallo judicial -presupuesto objetivoy; (iii) el TribunalAdministrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito deCartagena, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 6 supra) -presupuestonormativo-.11. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de unconflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuestaen líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competenciapara conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidady restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, acontinuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento delderecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

12. Conforme con los artículos 97[10] y 104[11] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidady restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[12], de contenidoparticular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado suconsentimiento para revocarlo.

13. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[13], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

14. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[14], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales

términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.III. CASO CONCRETO

15. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridadesen conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acciónpromovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de laResolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Institutode Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señorAdolfo Enrique Carrascal Sánchez y de la Resolución GNR 411960 del 27 denoviembre de 2014 de la entidad demandante que reconoció unosincrementos pensionales en cumplimiento de un fallo judicial.

16. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por

Colpensiones en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante el cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció y pagó una pensión de vejez en favor del señor Adolfo Enrique Carrascal Sánchez.

17. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Tribunal Administrativo de Bolívar, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

18. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. laCorte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un actode su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la quesubrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de lajurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto porlos artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito deCartagena, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo deBolívar, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad yrestablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por laAdministradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No.2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Instituto de SegurosSociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor Adolfo EnriqueCarrascal Sánchez y de la Resolución GNR 411960 del 27 de noviembre de2014 de la entidad demandante que reconoció unos incrementos pensionalesen cumplimiento de un fallo judicial.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-2653 al Tribunal Administrativo de Bolívar, para lo de su competenciay para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Sexto Laboral delCircuito de Cartagena, y a las partes interesadas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Expediente digital CJU 2653. Carpeta CJU 0002653-13001310500620220009800. Archivo denominado “EXPEDIENTE DIGITAL.pdf”. [2] Ibidem. [3] Ibidem. [4] Ibidem. [5] Expediente digital CJU 2653. Carpeta CJU 0002653 CC. Archivo denominado “01CJU-2653 Correo Remisorio.pdf”. [6] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entrelas disntas jurisdicciones”. [7] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria StellaOrz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.

[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [9] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de laConstución). [10] “Arculo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administravo, bien sea expreso o ficto, haya creado omodificado una situación jurídica de carácter parcular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin elconsenmiento previo, expreso y escrito del respecvo tular. //. Si el tular niega su consenmiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. (…)” Énfasis por fuera deltexto original. [11] El arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administravo, la función de conocer de las “lascontroversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que esténinvolucradas las endades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original.

[12] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [13] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es unafórmula garansca que le permite a las endades públicas someter sus actos al escrunio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘interesespropios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administravo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares movadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjevos públicos o a los derechos e intereses colecvos’ (…)”. [14] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los arculos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, porvirtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administravo ene la competencia exclusiva para conocer las demandas que laadministración interpone contra actos administravos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administravos proferidos por una endad públicaliquidada, que sean interpuestas por la endad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.