CC - A580-2023

A580-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-580/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 580 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2687

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre el Juzgado Cuarenta y SeisAdministrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el JuzgadoVeintinueve Laboral del Circuito deBogotá

Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOBogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), através de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de laResolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Institutode Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor José

Vicente Rodríguez Segura[1].

2. Colpensiones manifestó que le fue reconocida una pensión de vejez alseñor Rodríguez Segura de conformidad con el Decreto 758 de 1990,resultando el valor percibido superior al que realmente le corresponde, por lo que dicho reconocimiento es contrario a derecho[2].

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad dela Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001 y como medida derestablecimiento del derecho pide que se ordene al señor José VicenteRodríguez Segura reintegrar el valor económico que resulte por concepto delas mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además elvalor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimientodesde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y,finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente[3].

4. La demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo delCircuito de Bogotá, Sección Segunda. Ese despacho, mediante Auto del 06de mayo de 2022, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de

Bogotá (Reparto)[4].

5. Indicó que, en virtud de una interpretación armónica de los artículos 104.4del CPACA y 2° de la Ley 712 de 2001, “se colige de manera inequívoca queen tratándose de conflictos de carácter laboral la Jurisdicción de loContencioso Administrativo solo tiene la competencia para conocer deaquellos cuando la misma provenga de una relación legal y reglamentaria, esdecir, de los empleados públicos, así como de las controversias que sesusciten con ocasión de la seguridad social, cuando su régimen se encuentreadministrado por una entidad pública, mientras que si la controversia jurídicase refiere a un trabajador oficial o a un particular (vínculo contractual), el que

tiene la facultad para conocer de la misma es el juez ordinario laboral”[5].

6. En esta línea, concluyó que, debido a que el señor Rodríguez Segurarealizó sus cotizaciones al sistema pensional como independiente, lajurisdicción ordinaria laboral es la competente para asumir el conocimientodel proceso. Finalmente, el juez hizo referencia a algunas sentencias delConsejo de Estado, según las cuales lo determinante para la fijación de lacompetencia en materia laboral y de la seguridad social es “la materia objetode conflicto y el vínculo laboral, sin que sea determinante la forma de reconocimiento o negativa del derecho”[6].

7. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al JuzgadoVeintinueve Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Autodel 09 de agosto de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo de jurisdicción[7].

8. Citó un pronunciamiento proferido por el Tribunal Administrativo deCundinamarca, Sección Segunda que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción en un caso análogo[8] y de la Corte Suprema de Justicia queal referirse sobre la acción de lesividad señaló que la competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9]. Frente al caso concreto,destacó que el proceso contra el señor Rodríguez Segura -afiliado aColpensionesno tiene relación con la prestación de un servicio de seguridadsocial, razón por la cual no encaja dentro de lo dispuesto en el artículo 2 delCódigo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

9. El 17 de agosto de 2022, el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional[10] y finalmente fuerepartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver

11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[12]: (i) presupuesto subjetivo, el cualexige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

12. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentraacreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscitaentre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa (Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito deBogotá, Sección Segunda) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuestosubjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidady restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada porColpensiones en contra de la Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001,mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión devejez en favor del señor José Vicente Rodríguez Segura -presupuestoobjetivoy; (iii) el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito deBogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito deBogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párrs. 5, 6 y 8 supra) -presupuestonormativo-.

13. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de unconflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuestaen líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competenciapara conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidady restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, acontinuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento delderecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

14. Conforme con los artículos 97[15] y 104[16] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidady restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[17], de contenidoparticular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado suconsentimiento para revocarlo.

15. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[18], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.16. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[19], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

17. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridadesen conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acciónpromovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de laResolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Institutode Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor JoséVicente Rodríguez Segura.

18. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante el cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció y pagó una

pensión de vejez en favor del señor Adolfo Enrique Carrascal Sánchez.19. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

20. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. laCorte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un actode su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la quesubrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de lajurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto porlos artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarentay Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el JuzgadoVeintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARARque el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para tramitar el proceso denulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad,instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de laResolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Institutode Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor JoséVicente Rodríguez Segura.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-2687 al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito deBogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para queCOMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veintinueve Laboral delCircuito de Bogotá, y a las partes interesadas.Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Expediente digital CJU 2687. Carpeta 11001310502920220023100 CONFLICTO DE COMPETENCIA. Archivo denominado“001.DemandayAnexos.pdf”. [2] Ibidem. [3] Ibidem. [4] Expediente digital CJU 2687. Carpeta 11001310502920220023100 CONFLICTO DE COMPETENCIA. Archivo denominado“003.AutoFaltadeJurisdicción.pdf”. [5] Ibidem. [6] Ibidem. [7] Expediente digital CJU 2687. Carpeta 11001310502920220023100 CONFLICTO DE COMPETENCIA. Archivo denominado“007.AutoRechazaConflictoCompetencia.pdf”. [8] No especifica a cuál pronunciamiento se refiere. [9] Corte Suprema de Juscia, Sentencia del 22 de febrero de 2018, M.P. César Palomino Cortés, radicado 68001231500020063403 02. [10] Expediente digital CJU 2687. Carpeta CJU0002687 CC. Archivo denominado “02CJU2687 Correo Remisorio.pdf.

[11] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”. [12] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria StellaOrz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [14] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de laConstución). [15] “Arculo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administravo, bien sea expreso o ficto, haya creado omodificado una situación jurídica de carácter parcular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el

consenmiento previo, expreso y escrito del respecvo tular. //. Si el tular niega su consenmiento y la autoridad considera que el acto escontrario a la Constución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. (…)” Énfasis por fuera deltexto original. [16] El arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administravo, la función de conocer de las “lascontroversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. [17] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge como demandante contra unode los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [18] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es unafórmula garansca que le permite a las endades públicas someter sus actos al escrunio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses

propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administravo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares movadas por los actos de la administración ‘puedan causarperjuicio al patrimonio público, a los derechos subjevos públicos o a los derechos e intereses colecvos’ (…)”.[19] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los arculos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, porvirtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administravo ene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administravos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administravos proferidos por una endad públicaliquidada, que sean interpuestas por la endad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.