CC - A580-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-580/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 580 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2687

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor José

Vicente Rodríguez Segura1.

2. Colpensiones manifestó que le fue reconocida una pensión de vejez al señor Rodríguez Segura de conformidad con el Decreto 758 de 1990, resultando el valor percibido superior al que realmente le corresponde, por lo que dicho reconocimiento es contrario a derecho2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor José Vicente Rodríguez Segura reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor 1 Expediente digital CJU 2687. Carpeta 11001310502920220023100 CONFLICTO DE COMPETENCIA. Archivo denominado “001.DemandayAnexos.pdf”. 2 Ibidem. del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda. Ese despacho, mediante Auto del 06 de mayo de 2022, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de

Bogotá (Reparto)4.

5. Indicó que, en virtud de una interpretación armónica de los artículos 104.4 del CPACA y 2° de la Ley 712 de 2001, “se colige de manera inequívoca que en tratándose de conflictos de carácter laboral la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo tiene la competencia para conocer de aquellos cuando la misma provenga de una relación legal y reglamentaria, es decir, de los empleados públicos, así como de las controversias que se susciten con ocasión de la seguridad social, cuando su régimen se encuentre

administrado por una entidad pública, mientras que si la controversia jurídica se refiere a un trabajador oficial o a un particular (vínculo contractual), el que tiene la facultad para conocer de la misma es el juez ordinario laboral”5.

6. En esta línea, concluyó que, debido a que el señor Rodríguez Segura realizó sus cotizaciones al sistema pensional como independiente, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para asumir el conocimiento del proceso.

Finalmente, el juez hizo referencia a algunas sentencias del Consejo de Estado, según las cuales lo determinante para la fijación de la competencia en materia laboral y de la seguridad social es “la materia objeto de conflicto y el vínculo laboral, sin que sea determinante la forma de reconocimiento o negativa del derecho”6. 3 Ibidem. 4 Expediente digital CJU 2687. Carpeta 11001310502920220023100 CONFLICTO DE COMPETENCIA. Archivo denominado “003.AutoFaltadeJurisdicción.pdf”. 5 Ibidem. 6 Ibidem.

7. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 09 de agosto de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo de jurisdicción7.

8. Citó un pronunciamiento proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción en un caso análogo8 y de la Corte Suprema de Justicia que al referirse sobre la acción de lesividad señaló que la competente es la

jurisdicción de lo contencioso administrativo9. Frente al caso concreto, destacó que el proceso contra el señor Rodríguez Segura -afiliado a Colpensionesno tiene relación con la prestación de un servicio de seguridad social, razón por la cual no encaja dentro de lo dispuesto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

9. El 17 de agosto de 2022, el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional10 y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones 7 Expediente digital CJU 2687. Carpeta 11001310502920220023100 CONFLICTO DE COMPETENCIA. Archivo denominado “007.AutoRechazaConflictoCompetencia.pdf”. 8 No especifica a cuál pronunciamiento se refiere. 9 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 22 de febrero de 2018, M.P. César Palomino Cortés, radicado 68001231500020063403 02. 10 Expediente digital CJU 2687. Carpeta CJU0002687 CC. Archivo denominado “02CJU2687 Correo

Remisorio.pdf.

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones12: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones 13 ; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional14; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

12. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección 11 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;

452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 13 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 14 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Segunda) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor José Vicente Rodríguez Segura -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5, 6 y 8 supra) -presupuesto normativo-.

13. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en

líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

14. Conforme con los artículos 97 15 y 104 16 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de 15 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 16 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.

Énfasis por fuera del texto original. sus propios actos administrativos (acción de lesividad) 17, de contenido

particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

15. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 202118, en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

16. Por su parte, en el Auto 840 de 202119, la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los 17 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 18 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de

competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 19 CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

17. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción

promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor José Vicente Rodríguez Segura.

18. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante el cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció y pagó una pensión de vejez en favor del señor Adolfo Enrique Carrascal Sánchez.

19. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho.

20. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 0585 del 03 de agosto de 2001, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor José

Vicente Rodríguez Segura. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2687 al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la

presente decisión al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, y a las partes interesadas. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General