CC - A581-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-581/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 581 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2742

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución GNR 8240 del 14 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del Aroldo Rafael Caamaño

Ditta1.

2. Colpensiones manifestó que el porcentaje de PCL fue adulterado y como consecuencia el señor Caamaño Ditta no cumple los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión de invalidez2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución GNR 8240 del 14 de enero de 2014 y como medida de

restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor Aroldo Rafael Caamaño Ditta reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3. 1 Expediente digital CJU 2742. Carpeta 01Expediente20001-23-33-000-2020-00690-00. Archivo denominado “02DemandaCC_77101940 _Aroldo_Camaño OK.pdf”. 2 Ibidem. 3 Ibidem.

4. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo del Cesar. Ese despacho, la inadmitió mediante Auto del 25 de octubre de 2021 4 .

Posteriormente, a través de proveído del 14 de octubre de 2021, remitió el asunto a los juzgados laborales del Circuito de Valledupar (Reparto)5.

5. Abordó el tema relacionado con el objeto de la jurisdicción contenciosa administrativa y específicamente sobre la nueva regla de competencia en asuntos de seguridad social. Concluyó que conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 le corresponde a esta jurisdicción las controversias y litigios relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como los asuntos atientes a la seguridad social de los mismos6.

6. Destacó que el Consejo de Estado ha señalado que los conflictos que envuelven empleados públicos de regímenes especiales y de transición son del

resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo7. Agregó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que la jurisdicción ordinaria no está llamada a conocer de las demandas en las que se discuten derechos derivados del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 cuando el peticionario ostenta la calidad de empleado público8. 4 Expediente digital CJU 2742. Carpeta 01Expediente20001-23-33-000-2020-00690-00. Archivo denominado “07AutoInadmite.pdf”. 5Expediente digital CJU 2742. Carpeta 01Expediente20001-23-33-000-2020-00690-00. Archivo denominado “11Autopdf”. 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 30 de abril de 2003, M.P. Jesús María Leus Bustamante, radicado 25000-23-25-000-2000-1227-01 (581-02) y Auto del 28 de marzo de 2019, radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). 8Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia del 15 de mayo de 2007, M.P. Isaura Vargas Díaz, Radicado 27.832.

7. Concluyó que analizada la Resolución No. GNR 8240 del 14 de enero de 2004, a través de la cual se reconoció una pensión de invalidez, objeto de demanda en este asunto, se observa que el demandado Caamaño Ditta prestó sus servicios como empleado del sector privado (empresa Drummond Ltda.) y

realizó aportes como independiente. Por lo anterior, resulta claro que su vinculación laboral no fue como servidor público. De ahí que, la jurisdicción contenciosa no es competente9.

8. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar. Este despacho, mediante Auto del 03 de marzo de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo de jurisdicción10.

9. Fundamentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado y en lo previsto en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, según la cual, “los Tribunales Administrativo[s] conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo”. En criterio del despacho, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar “no es acorde a la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al proceso de la referencia”.

Frente al particular, indicó que dicha autoridad judicial “ha señalado que es la acción de lesividad la herramienta idónea para que la administración logre la anulación” del reconocimiento de derechos prestacionales. En tales términos, el juzgado ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, “para que dirima el conflicto de competencia propuesto”11. 9 Ibidem. 10 Expediente digital CJU 2742. Carpeta C01Princiapl. Archivo denominado “04AutoDeclaraConflictoJurisdicción y Competencia_2020-00690.pdf”. 11 Ibidem.

10. El 24 de agosto de 2022, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar12, remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201513.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

12. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones14: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones 15 ; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza 12 Expediente digital CJU 2742. Carpeta CJU0002742 CC. Archivo denominado “02CJU-2742 Correo Remisorio. Pdf”. 13 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes

funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 14 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 15 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. jurisdiccional16; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Tribunal Administrativo del Cesar) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 8240 del 14 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del Aroldo Rafael Caamaño Ditta -presupuesto objetivoy; (iii) el Tribunal

Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5, 6, 7 y 9 supra) -presupuesto normativo-.

14. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. 16 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).

15. Conforme con los artículos 97 17 y 104 18 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad) 19, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

16. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 202120, en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo

tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. CASO CONCRETO

17. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción 17 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 18 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.

Énfasis por fuera del texto original. 19 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.

20 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución GNR 8240 del 14 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del Aroldo Rafael Caamaño Ditta.

18. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

19. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

20. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 8240 del 14 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del Aroldo Rafael Caamaño

Ditta.

21. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución GNR

8240 del 14 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del Aroldo Rafael Caamaño Ditta. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2742 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, y a las partes interesadas. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General