CC - A584-24

A584-24

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 584 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5175

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C) y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. A través del medio de control de reparación directa, Coomeva EPS S.A. (en adelante, la demandante o la EPS) presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES (en adelante, las demandadas). La EPS pretende que se declare responsable a las entidades demandadas por el pago de $18.761.954.005 “como consecuencia de haber sido forzada a asumir, con sus propios recursos, todos los gastos asociados a las prestaciones de salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud y el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de

[1] Pago por Capitación, durante los años 2015 y 2016” .

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por reparto, el conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C). Mediante auto del 7 de marzo de 2018, esa autoridad judicial inadmitió el escrito introductorio y señaló que “revisados los hechos de la demanda, pareciera que el objeto de la misma fuese el recobro de los dineros pagados por el accionante relacionados con la prestación del servicio de salud no incluid[o]s en el plan obligatorio de salud y [2] [3] el plan de beneficios en salud” . Al subsanar la demanda , la EPS especificó que, “lo que […] pretende […] no es el reconocimiento del valor del servicio o tecnología no incluido en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y recobrado al entonces FOSYGA, sino el valor de los gastos administrativos […] para poder agotar el trámite de recobro el cual […] no ha sido [4] reconocido” . En esos términos, finalmente, el 25 de abril de 2018 la [5] demanda fue admitida y tramitada . [6]

3. El 14 de agosto de 2018 , la demandante presentó reforma de la demanda.

Solicitó que se declare a las entidades públicas demandadas “patrimonialmente responsables por los daños que ha sufrido [la demandante], como consecuencia de haber sido forzada a asumir, con sus propios recursos, todos los gastos asociados a las prestaciones en salud no incluidas en el [POS y en el PBS] con Cargo a la Unidad de Pago por Capitación, durante los años 2015 y 2016, en [7] una cuantía de $18.761.954.005 o la que resulte probada” , esto en lo que

atañe a los gastos administrativos que supone el trámite de recobro. La EPS demandante señaló que incurrió en gastos adicionales para solicitar recobros, por concepto “[d]el recurso humano que ha debido ser destinado para esta tarea, gastos de papelería, impresión, embalaje, servicios públicos y ubicación física [8] para el engranaje de esta actividad, así como los costos financieros” , y estos diferentes gastos le han “generado una carga administrativa y financiera muy [9] significativa” , así como una situación “más crítica y [un] mayor impacto [10] financiero” . Lo anterior, con ocasión de la falta de previsión por parte del Estado de un procedimiento que, en su calidad de EPS, le permitiera efectuar un recobro efectivo que no generara ninguna expensa de tipo administrativo para las promotoras de salud. La reforma a la demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C), mediante [11] auto del 1 de noviembre de 2018 .

4. El 7 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (i) declaró su falta de jurisdicción y (ii) remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. El referido despacho señaló que “este litigio versa sobre asuntos relacionados con la seguridad social, en tanto el debate que se plantea es entorno [sic] a la insuficiencia del mecanismo del recobro y de la UPC para cubrir costos administrativos y operacionales para recobrar a [la] ADRES los servicios de salud NO POS […] prestados en cumplimiento de

fallos de tutela, [por lo que a su juicio] es claro que la competente para conocer [12] del proceso es la jurisdicción ordinaria laboral” . Para llegar a esta conclusión, la autoridad judicial puso de presente los artículos 2 de la Ley 712 de 2001, 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y refirió la providencia dictada en el marco del radicado 11001010200020130278700 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

5. Contra el auto del 7 de octubre de 2020, la demandante interpuso recurso de reposición. Mediante auto del 24 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tramitó el recurso y lo negó bajo el argumento de que el “debate que se plantea [versa sobre la presunta] insuficiencia del mecanismo del recobro y de la UPC para cubrir costos administrativos y operacionales para recobrar los servicios de salud NO POS durante los años 2015 y 2016, que

[habría impactado] negativamente en las finanzas de la entidad demandante en [13] tanto percibió ingresos inferiores a los que le correspondían” .

6. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 24 de octubre de 2023, la referida

autoridad judicial (i) declaró su falta de jurisdicción; (ii) planteó conflicto negativo de jurisdicción y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia. Al respecto, el juzgado afirmó que “es evidente que los litigios surgidos con ocasión a las obligaciones establecidas mediante [el] procedimiento administrativo adelantado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa; asunto que aquí se discute, deberán resolverse exclusivamente en cabeza de la jurisdicción contenciosa administrativa”. Lo anterior, con base en los artículos 2 del CPTSS, 104 del CPACA y en los autos 389 de 2021, 647 y 1160 de 2022 de la Corte Constitucional.

7. Actuaciones en la Corte Constitucional. En sesión del 16 de febrero de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de febrero de la misma anualidad, fue remitido por la Secretaría General

[14] al referido despacho .

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, que versa sobre la competencia para conocer la demanda de reparación

directa interpuesta por Coomeva EPS S.A. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas de reparación directa que versen sobre la responsabilidad patrimonial del Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

[15] exclusiva incumbencia (positivo)” . La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y [16] normativo . Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el Subjetivo conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del

[17] respectivo proceso” . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza Objetivo [18] judicial, no política o administrativa . Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran Normativo [19] que son competentes o no para conocer del asunto concreto .

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones: 11.1 Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que integra la jurisdicción de lo contencioso

[20] administrativo . 11.2 Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de reparación directa formulada por Coomeva EPS S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES por los pagos en los que tuvo que incurrir para recobrar, sin éxito, algunas prestaciones de salud durante los años 2015 y 2016, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. 11.3 El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 4

a 6).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas de reparación directa que buscan la declaración de la responsabilidad extracontractual del Estado

12. El artículo 90 de la Constitución prevé que “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. En ese mismo sentido, el artículo 140 del CPACA al referirse al medio de reparación directa señaló que “[e]n los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”, y en línea con lo anterior, suscribió que “el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.

13. Al respecto, el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca de la reparación directa para indicar que “es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra

[21] actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo” . Ha indicado que la responsabilidad del Estado “se hace patente cuando se configura un daño, el cual deriva su calificación de antijurídico atendiendo a

que el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el daño, […]. Verificada la ocurrencia de un daño, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad ante las cargas [22] públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido” .

14. La Corte a través de su jurisprudencia ha definido la reparación directa como “una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (…) podrá solicitar directamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se repare el daño causado y se le reconozcan las demás indemnizaciones que correspondan, esto es, sin reclamación previa a la administración o mediando petición de nulidad, como en el caso de la acción de restablecimiento del derecho. Se trata de una típica acción tendiente a indemnizar a las personas con ocasión de la responsabilidad extracontractual en que pudo incurrir el

[23] Estado” . Más allá del origen del posible daño imputable al Estado que puede derivar en una reparación patrimonial, el debate principal del medio de control de reparación directa gravita en torno a las acciones u omisiones del Estado.

15. En plena correspondencia con el alcance de la reparación directa, al definir los asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 en el numeral 1º, prevé que a dicha jurisdicción le competen los asuntos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen

aplicable”. [24]

16. A modo de ejemplo, el Auto 672 de 2022 estableció la siguiente regla de decisión: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de reparación directa, cuando se solicita el reconocimiento de una indemnización patrimonial a cargo del Estado, por no haber cumplido en forma adecuada las funciones de inspección, control y vigilancia sobre una EPS, por más de que el sustento de la reparación que se solicita corresponda a servicios en salud NO PBS prestados”.

17. En conclusión, de acuerdo con la naturaleza propia del medio de control de reparación directa que encuentra sustento en el artículo 90 de la Constitución, con base en el principio de igualdad ante la ley, no puede ser de recibo una tesis que limite la posibilidad de que cualquier persona que crea que ha sufrido un perjuicio que pueda dar lugar a la reparación patrimonial por parte del Estado acuda a este medio de control cuyo conocimiento le asiste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cualquiera que sea el origen del presunto daño alegado.

18. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del medio de control de reparación directa, cuando se solicita el reconocimiento de una indemnización patrimonial por responsabilidad extracontractual del Estado, en virtud del artículo 90 de la Constitución Política y el artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011, sin considerar si la situación de la que se predica el daño está relacionada con el sistema de seguridad social en salud.

5. Caso concreto

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Coomeva EPS S.A.

solicita la declaración de responsabilidad extracontractual patrimonial del Estado a través del medio de reparación directa. Lo anterior, a causa de los presuntos perjuicios causados por la omisión de la parte demandada. Para la EPS, la omisión en que incurrió el Estado y que lesionó sus intereses se habría configurado al no prever un mecanismo de recobro efectivo que no conlleve gastos agregados para las EPS, con lo que habría fracturado su equilibrio económico. Desde su perspectiva, las demandadas y, en especial, la cartera ministerial “[c]omo ente rector del sistema General de Seguridad Social en Salud […] debió proferir normas que permitieran reconocer a las EPS, los gastos administrativos en que incurrieron para tramitar y agotar el trámite de [25] recobros al entonces FOSYGA” . En el escrito de reforma de la demanda, Coomeva EPS S.A. agregó que la responsabilidad patrimonial del Estado obedece a que “en las normas vigentes y actos administrativos de carácter general proferidos por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, no estaban contemplados los gastos en los que incurrían las EPS por gestionar los eventos no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud y agotar el [26] correspondiente trámite de las solicitudes de recobro” .

20. La Corte destaca que las autoridades judiciales enfrentadas rechazaron la competencia del asunto sin atender el fundamento de la demanda. Asumieron, por un lado, que el caso versaba sobre un recobro, aunque la demandante afirmó expresamente lo contrario, y por el otro, que la EPS exigía el pago de la

UPC, cuando la discusión versa sobre eventos no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud. Por el contrario, como fue demostrado, la pretensión de la EPS demandante es la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES a causa de la presunta omisión en la formulación de “normas vigentes o actos administrativos [que cubran] los gastos en los que incurrirían las EPS por gestionar los eventos no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud y agotar el correspondiente [27] trámite de solicitudes de recobro” . Se impone entonces aplicar el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los asuntos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

21. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5175 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C) y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C) es

la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Coomeva EPS S.A.S. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5175 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital. 10Cd06Demanda.pdf, p. 2. [2] Expediente digital. 02CuadernoPrincipalParte1.pdf, pp. 78-79. [3] Ib., p. 84. Coomeva EPS S.A., indicó que los hechos que derivan en una responsabilidad patrimonial por parte del Ministerio de Salud

y de la Protección Social se enmarcan en: “i. La responsabilidad de los eventos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y su gestión es del Estado. ii. Como ente rector del sistema General de Seguridad Social en Salud el Ministerio de Salud y de la Protección Social debió proferir normas que permitieran reconocer a las EPS, los gastos administrativos en que incurrieron para tramitar y agotar el trámite de recobros al entonces FOSYGA”. iii. El Ministerio de Salud y de la Protección Social no ha reconocido ni pagado a COOMEBA EPS S.A. los gastos administrativos en que incurrió para tramitar y agotar el trámite de recobros al entonces FOSYGA en los años 2015 y 2016, aún a pesar de que es el Estado quien debe asumir estos gastos por tratarse de eventos no incluidos en el POS. iv. El Ministerio de salud y de la Protección Social no ha garantizado el equilibrio financiero a las EPS”. (subrayado fuera del texto). [4] Ib., p. 85. [5] El 25 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección C) dictó auto admisorio y ordenó notificar a las demandadas. El 28 de febrero de 2019, realizó audiencia inicial. El 4 de abril de 2019, se adelantó audiencia de pruebas y el 13 de noviembre de 2019, el Tribunal corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. [6] Expediente digital. 05CuadernoReformaDemanda.pdf. p. 10 y 12. La demandante manifestó que la responsabilidad patrimonial del

Estado se da a causa de que “en las normas vigentes y actos administrativos de carácter general proferidos por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, no estaban contemplados los gastos en los que incurrían las EPS por gestionar los eventos no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud y agotar el correspondiente trámite de las solicitudes de recobro. Adicionalmente indicó que “[l]os gastos que ha debido asumir [la demandante] para gestionar los eventos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y en el Plan de Beneficios en Salud con Cargo a la Unidad de Pago por Capitación y los consecuentes recobros, durante el período comprendido entre los años 2015 a 2016, ascienden a una cuantía cuando menos de “13.630.150.355”. [7] Ib., p. 2. [8] Ib. [9] Ib., p. 12. [10] Ib. [11] Expediente digital. 02CuadernoPrincipalParte1.pdf, pp. 290 – 291. [12] Expediente digital. 03CuadernoPrincipalParte2.pdf, p. 277. [13] Ib., p. 316. [14] Expediente digital. 03CJU-5175 Constancia de Reparto.pdf. [15] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [16] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[17] Corte Constitucional. Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [18] Corte Constitucional. Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. [19] Ib. [20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. Radicado 76001-23-31-000-2011-01841 01(55761).

[22] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. Radicado 23001233100019970893401. [23] SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Tomo III, 2004, p. 211, citado en la sentencia C-644 de 2011. [24] Expediente CJU-290. [25] Expediente digital. 02CuadernoPrincipalParte1.pdf, p. 84. [26] Expediente digital. 05CuadernoReformaDemanda.pdf. p. 10. [27] Expediente digital. 05CuadernoReformaDemanda.pdf. p. 10.