CC - A587-2015

Auto 587/15 CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia y por excepción a Salas de Revisión de la Corte Constitucional Referencia: Pronunciamiento frente a la medida cautelar decretada en el Auto 089 de 2015, en el marco del seguimiento a las órdenes proferidas en el Auto 275 de 2011, en cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y de los parámetros fijados en el Auto 268 de 2010

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C. quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente auto con base en las siguientes CONSIDERACIONES 1.- En el marco del seguimiento a las órdenes proferidas en los fallos de la referencia, entre otros, en los Autos 084 de 20121 y 366 de 20142, la Sala Tercera de Revisión declaró que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) estaba adelantado actuaciones encaminadas a darle cumplimiento a las órdenes y parámetros contemplados en la Sentencia T-724 de 20033 y en los Autos 268 de 2010 y 275 de 20114. 2.- En el año 2014, específicamente en los meses de abril y septiembre, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) sancionó a varias entidades

distritales, al igual que a personas naturales mediante las Resoluciones número 25036 y 53788 de 2014. En ellas les ordenó adecuar el esquema de recolección de basuras vigente en la ciudad de Bogotá, al régimen de libre 1 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. En el numeral 1º de la parte resolutiva se declaró “(…) que la UAESP envió dentro del término exigido por el Auto 275 de 2011, el esquema que pretende aplicar en el corto plazo para cumplir con las obligaciones contempladas en la sentencia T-724 de 2003 y con los criterios fijados en el Auto 268 de 2010. Por lo anterior, la insta a continuar con el proceso”. 2 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En el numeral segundo, se declaró que “(…) la UAESP ha adelantado actuaciones encaminadas a darle cumplimiento a las órdenes y parámetros contemplados en la sentencia T-724 de 2003 y en los Autos 275 de 2011 y 268 de 2010. Por lo anterior, la insta a continuar con el proceso”. 3 M.P. Jaime Araujo Rentería. 4 Magistrado ponente de ambas providencias: Juan Carlos Henao Pérez. 2 competencia pura y simple o al modelo de áreas de servicio exclusivo (ASE)5, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de las resoluciones en cita. Este término vencía el 31 de marzo de 20156. 3.- Tras una solicitud de la Alcaldía Mayor de Bogotá formulada ante este Tribunal el 24 de febrero de 2015, la Sala Tercera de Revisión convocó a una sesión técnica celebrada el 24 de marzo de esta anualidad. En ella se adujo por

parte de las autoridades locales la imposibilidad de implementar un esquema de prestación del servicio público domiciliario de aseo regido por Áreas de Servicio Exclusivo (ASE), ante la ausencia –en ese momento– de un marco tarifario que permitiera estructurar financieramente una licitación y que obedeciera a los exhortos contemplados en los numerales 1157 y 1168 del Auto 5 Para efectos de esta providencia, el primero se comprenderá como libertad en el mercado y el segundo como libertad por el mercado. Con todo, de conformidad con el escrito remitido el 23 de abril de 2015 por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA), cabe aclarar que existen tres esquemas legales de prestación del servicio: (i) libre competencia, en el que cualquier persona que cumpla las condiciones del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 podrá entrar al mercado sin restricción; (ii) áreas de servicio exclusivo, en el que previa sustentación de motivos de interés social o extensión de cobertura a usuarios de menores ingresos, se compite por la exclusividad de una zona y, finalmente, (iii) prestación directa por parte del ente territorial, que sólo se da cuando las características técnicas y económicas del servicio así lo aconsejen. 6En numeral 4º de la Resolución No. 25036 de 2014, confirmado por la Resolución No. 53788 del año en cita, se establece que: “Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP, y Aguas de Bogotá SA ESP, adecuar el esquema de

recolección de basuras vigente en la ciudad de Bogotá a la fecha de expedición de la presente Resolución a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, y en consecuencia, otorgar un plazo de seis (6) meses para que entre en operación un régimen de libre competencia pura y simple, o un régimen de competencia con áreas de servicio exclusivo, según determine el Distrito de Bogotá, en los términos del artículo 365 de la Constitución Política y el artículo 40 de la Ley 142 de 1994; régimen que en cualquier caso deberá involucrar la participación de la población recicladora en los términos establecidos en Sentencia T-724 de 2003, Auto 268 de 2010, Auto 183 de 2011 y Auto 275 de 2011”. 7 En el numeral 115 del referido Auto se dispuso que: “Por tal motivo se exhortará a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en su calidad de órgano autónomo nacional de carácter técnico para: (i) En desarrollo de sus competencias constitucionales y legales revisar y definir parámetros generales para la prestación de los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, aspecto que deberá estar listo y reglamentado en el primer trimestre del año 2012. Para el efecto, la Comisión trabajará aspectos tales como la separación en la fuente por parte de los usuarios, formalización de rutas y modelos para la recolección, transporte y disposición de material aprovechable por parte de la población recicladora; posibilidades de estímulos para la creación y funcionamiento de organizaciones autorizadas (recicladores) prestadoras de los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de

residuos; reglas de creación y funcionamiento de centros de acopio como intermediarios dentro de los procesos de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento, así como para parques de aprovechamiento. (ii) Asegurarse que dichos parámetros se vean reflejados en la metodología tarifaria actualmente en construcción por la Comisión de Regulación. (iii) Acompañar desde el punto de vista técnico y, en desarrollo de la función de colaboración armónica de las instituciones públicas, al Distrito en la definición de parámetros normativos del orden distrital que favorezcan las actividades de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de los residuos”. 8 En el numeral 116 del Auto 275 de 2011 se estableció que: “Ordenar al Distrito que con el acompañamiento de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, genere la regulación normativa necesaria para: (i) establecer, en lo posible, la separación en la fuente de todos los usuarios en la Capital de la República; (ii) el establecimiento de rutas y modelos para el transporte y la recolección de residuos aprovechables que funcionen de manera coordinada con los componentes de recolección y transporte de residuos sólidos en áreas de servicio exclusivo de forma que no se genera una competencia por los mismos desechos en condiciones de desigualdad; (iii) la definición de estímulos para procesos de creación de prestadores organizados para el reciclaje, la comercialización de residuos, transformación y aprovechamiento de los mismos; (iv) el diseño de políticas y sistemas de financiación blandos que favorezcan la creación de microempresas para el aprovechamiento y transformación de las basuras; la posibilidad de

incentivos para la creación de centros de acopio en las diferentes áreas de servicio exclusivo y su regularización, de forma que se definan sus parámetros de funcionamiento dentro de esquemas que estimulen el libre mercado, fijación de precios y costos de intermediación; (v) la creación y funcionamiento de los parques de reciclaje que no hayan sido creados en abierto incumplimiento del Plan de Gestión de Residuos Sólidos desde el año 2001. Ofrecer garantías de acceso a la creación de estas organizaciones por parte de recicladores informales, así como de aquellos afiliados a las asociaciones de recicladores de primer y 3 275 de 2011. Igualmente se mencionaron los riesgos derivados de la prestación del servicio bajo la modalidad de libre competencia en el mercado tanto para el cumplimiento del Plan de Inclusión de la Población Recicladora, como para la posibilidad de continuar desarrollando las acciones afirmativas ordenadas desde la Sentencia T-724 de 2003. Finalmente, se plantearon dificultades para la prestación del servicio público de aseo para todos los habitantes de la ciudad, con la consecuente afectación del derecho al saneamiento básico. 4.- En dicha sesión técnica intervinieron: la Alcaldía Mayor de Bogotá; la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA); el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP); la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC); la Procuraduría General de la Nación y la señora Nohra Padilla Herrera, como representante de sectores de los recicladores. En

general, como propósitos de la sesión, la Corte buscó determinar si la ausencia de un marco tarifario incidía en el cumplimiento de las órdenes dadas en las providencias de la referencia; y si ello también implicaba riesgos –en un esquema de libre competencia en el mercado– para la materialización de las decisiones adoptadas respecto de la prestación del servicio de aseo, básicamente en lo que atañe a la actividad de la población recicladora, tanto en la garantía de sus derechos como en la continuidad de las acciones afirmativas logradas hasta ese momento. 5.- Dentro de este contexto y en atención a que se trataba del cumplimiento de órdenes proferidas por esta Corporación, se evidenció la necesidad de adoptar una medida cautelar atinente a la suspensión del numeral 4º de la Resolución No. 25036 de 2014 expedida por la SIC (confirmada por la Resolución 53788 del año en cita). Lo anterior se decretó mediante el Auto 089 de 20159, en el que se enfatizó que tal medida no podía comprenderse como un justificante para que la Alcaldía Mayor de Bogotá se abstuviera de adelantar las actuaciones necesarias que condujeran a la regularización de la prestación del servicio de aseo, con miras a superar el régimen transitorio vigente10. En el desarrollo de dicha labor, se dispuso la observancia de medidas que salvaguardaran los derechos de la población recicladora conforme al nivel de protección alcanzado, así como el cumplimiento del principio de progresividad inmanente a las acciones afirmativas11. segundo nivel, entre otras. Toda esta regulación deberá estar comprendida en el esquema de metas a corto

plazo y deberá ser concreta, cualificable, cuantificable, medible y verificable”. 9M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10El modelo transitorio, catalogado como atípico por la Contraloría Distrital, puede ser descrito –conforme al Informe de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios allegado por la Procuraduría– de la siguiente manera: (i) existen dos empresas prestadoras (EAB ESP y Ciudad Limpia), mientras que (ii) el resto de empresas que operan figuran como prestadores del servicio a través de contratos celebrados con la UAESP Informe Anexo al Décimo Tercer Informe de la Procuraduría, folios 151 y 152. 11 Las razones que justificaron la medida de suspensión fueron las siguientes: “Para la Corte, de lo expuesto en la referida audiencia, se desprende la existencia de un contexto fáctico que hace ineludible la intervención de múltiples entidades públicas para que las acciones afirmativas que se han adoptado a favor de los recicladores de Bogotá se mantengan y adquieran niveles progresivos de eficacia. // 7. Así mismo, constata la Sala que, tanto la existencia de diferencias de interpretación sobre el alcance y las posibilidades de los instrumentos normativos y de regulación del servicio público domiciliario de aseo, como la circunstancia de que, conforme a lo dicho por la Alcaldía de Bogotá, la inmediata implementación de lo establecido en el numeral 4º de la Resolución 25036 de 2014 y confirmada por la Resolución 53788 del año en cita, conduciría 4 6.- En todo caso, y en aras de adoptar una decisión definitiva sobre la

problemática planteada, la Corte requirió información a los intervinientes mencionados en el numeral 5º del presente auto. Para el efecto, se preguntó sobre “(…) las limitaciones que el cabal cumplimiento de las Resoluciones de la Superintendencia de Industria y Comercio podrían comportar desde la perspectiva de las aludidas acciones afirmativas, así como las propuestas concretas o las alternativas de acción que [encontraran] posibles, orientadas a la ejecución de la obligación administrativa decretada por la referida autoridad de competencia, dentro del marco de las órdenes de la Corte Constitucional”12. De igual manera, se indagó sobre la manera en qué eran comprendidas las acciones afirmativas dentro del marco tarifario vigente (Resolución CRA 351 de 2005), y cómo estaban siendo incluidas dentro del marco proyectado que culminó con la expedición de la Resolución 720 de 2015. Por lo demás, se interrogó acerca de si sólo un modelo regulatorio del servicio público era compatible con la garantía de progresividad y guarda del nivel alcanzado a partir de la implementación del Plan de Inclusión. Por último, en el Auto 089 de 2015, se estableció que la vigencia de la medida de suspensión estaría sujeta al recibo y análisis de la información mencionada, al igual que a un pronunciamiento por parte de este Tribunal. 7.- Como consecuencia de lo anterior, múltiples informes fueron allegados a esta Corporación. De ellos, al igual que de las intervenciones de las autoridades participantes en la sesión técnica del 24 de marzo, se desprenden ciertos aspectos relevantes para referirse a la medida cautelar adoptada en el

Auto 089 de 2015. Para efectos de esta providencia, la Sala únicamente destacará seis temáticas que se consideran directamente relacionadas con el pronunciamiento que se adoptará respecto de la medida adoptada13. De allí que la subsiguiente enumeración no puede entenderse como una descripción cerrada de este fenómeno, pues la complejidad inmanente de la situación relacionada con la prestación del servicio público domiciliario de aseo supera con creces los efectos de esta providencia. 7.1.- En primer lugar, frente a los posibles interrogantes relativos a la incidencia de las Resoluciones de la SIC en el cumplimiento de las órdenes a la entrada en vigencia de un régimen de libre competencia en el mercado, sin que se hayan previsto medidas específicas de protección de la población de recicladores, suponen un riesgo para la garantía de los derechos de dicha población y pueden afectar la continuidad de las acciones afirmativas que hasta el momento se han logrado. // 8. En este contexto, y en atención a que se trata del cumplimiento de órdenes proferidas por esta Corporación en beneficio de sujetos de especial protección, resulta necesaria la adopción de una medida cautelar atinente a la suspensión del artículo 4º de la Resolución 25036 de 2014 (confirmada por la Resolución 53788 del año en cita) proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, hasta tanto se cuente con mayores elementos de análisis. De lo anterior, no puede colegirse, sin embargo, que la Corte, mediante esta providencia, esté cuestionando la legalidad de tales resoluciones. En efecto, se trata simplemente de evitar que órdenes dadas por este Tribunal resulten imposibles de materializar, una vez se

concrete lo dispuesto por la autoridad administrativa competente.” 12Auto 089 de 2015. 13 Entre los informes, sin contar con los múltiples escritos de grupos de recicladores, se recibieron: informes de la Procuraduría General de la Nación, de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la UAESP; del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de la CRA, y de la SIC. 5 dadas por esta Corporación en las providencias de la referencia, las intervenciones pueden agruparse esquemáticamente en dos conjuntos. En el primero de ellos, se encuentran las autoridades para quienes la entrada en vigor de un régimen de competencia en el mercado no imposibilitaría el cumplimiento de las órdenes dadas por este Tribunal, entre otras razones, porque el marco tarifario actualmente vigente (Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005) permite la remuneración de los recicladores, así como porque a través de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en adelante PGIRS) se pueden establecer condiciones para la prestación del servicio. De igual modo, destacan que la herramienta principal de cumplimiento está dada por el Plan de Inclusión, cuya ejecución se encuentra al margen del esquema de prestación del servicio de aseo. De este conjunto hacen parte el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la SIC, la Procuraduría y la CRA. Cabe destacar que esta última autoridad no sólo resaltó la importancia sobre la existencia de una entidad que coordine la facturación (en este caso la EAAB), sino también sobre las labores que adelanta la UAESP para cancelarle a los recicladores, pero enfatizó que siempre pueden existir convenios de

facturación conjunta y que incluso, si llega a no haber un arreglo directo entre el prestador y la empresa facturadora, la CRA puede imponerlo14. En el otro conjunto, se hallan sectores de recicladores, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la UAESP, quienes afirmaron que la libre competencia en el mercado implicaría una seria afectación a los mencionados sujetos de especial protección constitucional porque tendrían que competir con más operadores en el mismo territorio, quienes, con mejor tecnología y capacidad financiera, buscarían maximizar su ganancia a través de la recolección de más residuos. Lo anterior tendría obvias consecuencias que dificultarían el acceso seguro y cierto a su fuente de trabajo y, con ello, se incidiría negativamente en su mínimo vital. A este respecto, para el sector reciclador interviniente, es importante destacar que la separación en la fuente aún es deficiente, lo que en la práctica conlleva que continúen seleccionando los residuos directamente de la bolsa sacada por los usuarios, la misma por la que irían los operadores de privados. Estos intervinientes también señalan que se dificultaría la remuneración a los recicladores porque no existiría un coordinador del recaudo tarifario, y se afectaría la calidad en la prestación del servicio, ya que sectores de la ciudad no resultan rentables para operadores privados. En este sentido, se produciría un caos en la prestación, ya que no se sabría a quien le correspondería la poda de árboles, el corte de césped o el barrido de calles, actividades que igualmente corresponden al servicio público de aseo. Adicionalmente, enfatizaron que se desbalancearía el Fondo de Solidaridad y Redistribución,

que resulta relevante para garantizar este servicio a toda la población de la capital. Por último, reiteraron que en un régimen de competencia pura y simple, afectaría la posibilidad real de remunerar a los recicladores, pues más allá de 14 Segunda Intervención de la CRA, sesión del 24 de marzo, CD único, 2h: 25m, 36s a 2h: 32m, 47s. folio 21. 6 que no existiría una coordinación pública tarifaria, se perdería la coordinación necesaria entre los prestadores de la Recolección Barrido y Limpieza (RBL), el Distrito y los recicladores. 7.2.- En segundo lugar, es claro que desde el Auto 275 de 2011 y en virtud de que esta Corporación dejó sin efectos la licitación 001 de dicho año por incumplir las órdenes emanadas de la Sentencia T-724 de 2003 y los parámetros del Auto 268 de 2010, se generó una ruptura de la previsibilidad en la prestación del servicio público de aseo en sus diferentes componentes15. A partir de ese momento, múltiples normas y situaciones conllevaron a que la situación se agravara, dificultando el retorno a la regularización del servicio, conforme a dinámicas que obedecieran a las órdenes de la Corte, que responden a mandatos ambientales constitucionales e internacionales16. Un punto que resulta necesario destacar, sin que ello pueda entenderse como una imputación de responsabilidad, es la demora en la expedición de un marco tarifario por parte de la CRA, a quien esta Corporación –en el Auto 275 de 2011– había exhortado para que incluyera ciertos parámetros que permitieran

incidir en el reconocimiento económico del servicio ambiental que desempeñan los recicladores, bajo la adopción de una lógica cíclica o circular de aprovechamiento del servicio de aseo, superando la concepción lineal de disposición final por los efectos ambientales que acarrea respecto del enterramiento de residuos sólidos en rellenos sanitarios17. Se esperaba que tales parámetros fueran fijados en la estructura tarifaria que, por virtud de la ley, debía ser expedida en el año de 201218. Sin embargo, y por disímiles circunstancias19, como la presentación del proyecto regulatorio a la participación ciudadana y la discusión y aprobación del Decreto 2981 de 201320, pasados cuatro años de la expedición del Auto 275 de 2011, aún no se halla vigente un nuevo marco tarifario y aquel contenido en la Resolución 720 de 2015 entrará a regir a partir del 1º de enero del año entrante21. 15Sobre el particular, se recuerda que en la licitación 001 de 2011 se concesionaba, “bajo la figura de Áreas de Servicio Exclusivo, la prestación del servicio público domiciliario de aseo en la ciudad de Bogotá D.C., en sus componentes de recolección, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en áreas públicas y transporte de los residuos al sitio de disposición final y todas las actividades de orden financiero, comercial, técnico, operativo, educativo y administrativo que ello conlleva” (Auto 275 de 2011). 16 Sobre estos mandatos, puede consultarse, entre otras, la sentencia T-740 de 2015 (M.P. Luis Guillermo

Guerrero Pérez). 17Sobre los efectos ambientales de los rellenos sanitarios puede consultarse la Sentencia T-294 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 18Esto fue expresamente señalado en el numeral quinto del Auto 275 de 2011, en el cual se exhortó “(…) la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) para que revise y defina parámetros generales para la prestación de los servicios de separación, reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos en los términos establecidos en el numeral 115 de esta providencia. La CRA remitirá un informe de los parámetros que hayan sido o vayan a ser fijados a la Corte Constitucional a más tardar dentro del primer trimestre del año dos mil doce (2012). La CRA deberá asegurarse de que tales parámetros se reflejen en la estructura tarifaria que por virtud de la ley debe ser fijada en el año dos mil doce (2012)”. (subrayas fuera del original) 19Información brindada por la CRA en el escrito del 30 de abril de 2015. 20“Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”. 21 Conforme a un escrito remitido el 30 de abril de 2015 por la CRA. Por lo demás, otra de las razones que explica la demora se encuentra en el deber de remitir el marco proyectado a concepto de la SIC, de conformidad con la Ley 1340 de 2009 y el Decreto 2897 de 2010. 7 La ruptura de la previsibilidad conllevó en al menos tres ocasiones a la declaratoria de la urgencia manifiesta22, a partir de las Resoluciones 552 de

2011, 065 y 768 de 201223. Es de resaltar que, según la Contraloría Distrital, el plazo máximo para superar dicha situación, fijado en la Resolución 151 de 2001 de la SIC, es de seis meses. Sin embargo, también destaca la Corte que para ese momento no existía un nuevo marco tarifario y el vigente (Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005), es el mismo bajo el cual se estructuró la Licitación 001 de 2011, dejada sin efectos por esta Corporación en el Auto 275 de 2011. Una problemática que también se percibe en los documentos allegados a esta Corporación, supone el riesgo de afectación del derecho al saneamiento básico de la población de Bogotá24. En efecto, conforme a los documentos aportados por la Procuraduría General de la Nación, en palabras de la Contraloría Distrital, “(…) bajo la libre competencia los operadores pueden moverse libremente en cualquier zona de la ciudad, sin restricción, circunstancia que puede provocar conflictos entre operadores, y que de llegar a presentarse no podría ser controlada mientras no existan las ASES, afectando la calidad y cobertura a todos los estratos sociales en la prestación del servicio. Además de generar una posible ausencia de prestadores en los sectores alejados y deprimidos de la ciudad ya que no habría ninguna compensación para prestar el servicio en estas zonas”25. Frente a estos riesgos, los documentos mencionados destacan que, según la dinámica del Acuerdo Distrital 489 de 201226, en atención a las ventajas de cobertura plena, equidad tarifaria, adecuado funcionamiento de la ciudad, eficiencia en la prestación del servicio, sostenibilidad financiera y real

posibilidad de inclusión de los recicladores, “(…) la forma más idónea y conveniente para garantizar la libre competencia por el mercado, la garantía cobertura (sic) total del servicio y el debido cumplimiento de las atribuciones de supervisión, vigilancia y control que le corresponden, es la adjudicación, mediante licitación pública de contratos de concesión en Áreas de Servicio Exclusivo”2728. 22 Conforme al inciso 1º del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, “Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o (concurso) públicos”. El aparte en paréntesis y negrilla fue derogado por la Ley 1150 de 2007. 23 AZ 1, folio 106, Misiva de la Contraloría anexa al Décimo Tercer Informe de la Procuraduría. 24C.P. arts. 49 y 366. 25 Folio 144. 26“Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de obras públicas para Bogotá D.C. 2012-2016”. 27 AZ 2, folio 88, respaldo) 28Sobre el particular, la Sala también destaca posturas que cuestionaron la materialización del referido riesgo,

como aquella planteada por la SIC en la sesión técnica del 24 de marzo de 2014, que señaló que la regla general es la prestación del servicio bajo la libertad en el mercado; o posturas intermedias como la de la Procuraduría General de la Nación que recordó la finalización de la prestación del servicio bajo la modalidad de ASES en la ciudad de Cartagena, aunque aceptó que existen problemas de cobertura y de barrido en las playas de esa ciudad. 8 7.3.- En tercer lugar, para la Corte es evidente la existencia de tensiones normativas recurrentemente mencionadas por esta Corporación en los Autos que ha proferido en el marco del seguimiento al cumplimiento de las órdenes dadas en el año 200329, ya que la superación de la exclusión, marginación y ausencia de medidas afirmativas en beneficio de los recicladores implica necesariamente modificaciones en las dinámicas de regularización que obedecen a una economía formal y que difícilmente son aplicables para una población que se desempeña en la informalidad y que, por mandato de la Constitución, ha de ser apoyada para superar tal condición de manera progresiva30. Además, se observan discrepancias entre aproximaciones al servicio público domiciliario de aseo, donde algunas entidades abogan por la continuidad de parámetros que obedecen a un modelo lineal de prestación del servicio dirigido hacia la disposición final, mientras que otras lo hacen hacia el aprovechamiento, que puede ser comprendido como un modelo circular o cíclico de prestación. En efecto, y de manera ilustrativa, es relevante señalar que la lógica que sustenta el marco tarifario que entrará a regir en enero de 2016 gira en torno a

la comparación del mínimo costo entre la actividad de disposición final y el aprovechamiento. Por ello, un concepto vital en este asunto es el de costo evitado, comprendido por la CRA como un valor que se asocia a lo que cuesta trasladar los residuos al sitio de disposición final31; mientras que, a juicio de la UAESP, la forma como está estructurado dicho costo no reconoce los egresos reales de la actividad ni los impactos ambientales y sociales evitados, los cuales deberían ser tenidos en cuenta como base de un modelo circular de prestación del servicio32. Si bien la Sala, para los efectos de esta providencia, no ahondará sobre el particular, cabe destacar que desde el Auto 084 de 201233, este Tribunal le ha reiterado a la CRA la necesidad de que –a partir del principio de colaboración armónica– incorpore elementos que hagan posible la materialización de los derechos de los recicladores, así como de los derechos ambientales de todos los habitantes de Bogotá. 29 Así, por ejemplo, en el numeral 19 del Auto 366 de 2014, esta Corporación enfatizó que: “(…) resulta importante indicar que la informalidad en la que viven los recicladores y en la que laboran puede generar tensiones con un marco normativo como la Ley 142 de 1994, Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otra disposiciones, ya que se trata de un sistema pensado para actividades formales, mas no informales. Sin embargo, se observa que existe un debate en torno a los mecanismos p