CC - A618-2017

Auto 618/17 SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimación activa SOLICITUD DE NULIDAD O ACLARACION DE SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No sirven para reabrir debate sobre hechos que motivaron un fallo de tutela CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dictar sentencias de sustitución en procesos de jurisdicción contencioso administrativa como garantía de derechos fundamentales

Referencia: Expedientes T-3.275.956, T-3.319.445 y

T-3.347.236 (Acumulados) Asunto: Solicitudes de nulidad de la Sentencia SU-556 de 2014, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional

Peticionarios: Meysun Darlen Guerrero Chimento y Luis

Javier Cepeda Visbal

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 Num. 9º de la Carta Política, procede a resolver las solicitudes de nulidad presentadas por Meysun Darlen Guerrero Chimento y Luis Javier Cepeda Visbal contra la Sentencia SU-556 de 2014 dictada por la Sala Plena de la

Corporación el 24 de julio de 2014.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud Mediante sendos escritos radicados en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 13 y 24 de febrero de 2015, los señores Meysun Darlen Guerrero Chimento y Luis Javier Cepeda Visbal promovieron incidente de nulidad contra la Sentencia SU-556 de 2014. Las solicitudes fueron remitidas al despacho del magistrado sustanciador que dictó el correspondiente fallo, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación en la sesión ordinaria celebrada el 4 de marzo de 2015.

A continuación, se expone una síntesis del contenido de la providencia objeto de censura.

2. Hechos relevantes que dieron lugar a las acciones de tutela acumuladas 2.1. Los señores Fernando Otálora Hernández, Ricardo Manuel Rodríguez Suárez y Luis David Lascarro Galeano estuvieron vinculados en provisionalidad a la Fiscalía General de la Nación1, al Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-2 y al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-3, respectivamente, hasta que fueron declarados insubsistentes por medio de resoluciones que no contenían justificación expresa alguna sobre las razones o motivos que se tuvieron en cuenta para su remoción de los cargos que ocupaban. 2.2. Contra dichos actos administrativos, los actores entablaron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa con el propósito de que se ordenara su reintegro y el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento mismo de su desvinculación.

2.3. En primera instancia, las autoridades judiciales de conocimiento resolvieron acceder a las pretensiones vertidas en cada una de las demandas, sobre la base de considerar que aun cuando los reclamantes no estaban cobijados con fuero de estabilidad alguno, sí existía la necesidad de que sus respectivos nominadores motivaran su desvinculación de manera expresa y, por ende, consignaran su específica causa en las hojas de vida, tal y como lo dispone la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sin embargo, recurridas oportunamente tales decisiones, en sede de segunda instancia, aquellas fueron revocadas en su integridad, bajo el criterio según el cual el retiro del servicio de funcionarios que ocupan cargos de carrera administrativa en provisionalidad bien puede disponerse a través de actos de insubsistencia 1 Expediente T-3.275.956. 2 Expediente T-3.319.445. 3 Expediente T-3.347.236. 2 por tratarse del ejercicio legítimo de una facultad discrecional del nominador que no requiere ser motivada. 2.4. Por los hechos descritos en precedencia, los señores Otálora, Rodríguez y Lascarro acudieron a la acción de tutela para obtener la justiciabilidad de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, de suerte que se ordenara la revocatoria de los fallos contenciosos emitidos en segunda instancia y, en su lugar, se decretara la nulidad de las resoluciones de insubsistencia de sus nombramientos. 2.5. De los citados recursos conoció el Consejo de Estado a través de sus Secciones Segunda, Cuarta y Quinta, todas las cuales coincidieron en declarar

su improcedencia al sostener que la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales de órganos de cierre a través del mecanismo de la tutela es de alcance excepcional, sometida únicamente a la existencia de un ostensible, grave y desproporcionado vicio procesal que afecte en grado sumo los derechos de acceso a la administración de justicia o al debido proceso.

3. Trámite ante la Corte Constitucional 3.1. Enviados los expedientes de tutela a la Corte Constitucional, mediante Auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil doce (2012), la Sala Número Uno de Selección de Tutelas decidió escogerlos y acumularlos entre sí para que fueran tramitados y decididos en una misma sentencia, correspondiendo dicha labor a la Sala Tercera de Revisión. 3.2. En consideración a la relevancia de la problemática jurídica que suscitaba el asunto comprendido en los referidos expedientes, el magistrado sustanciador resolvió ponerlo a disposición de la Sala Plena para que el mismo fuera decidido a través de sentencia de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto, en aplicación del artículo 54A del Acuerdo 05 de 19924, el pleno de la Corporación avocó conocimiento de la causa, suspendiéndose los términos del proceso mientras se adopta la respectiva decisión5. 3.3. Finalmente, tras colegir que debía establecer si los fallos objeto de censura desconocían el precedente constitucional relacionado con la motivación de los actos administrativos de retiro de empleados públicos, vinculados a cargos de

carrera en provisionalidad, y si, por tanto, los mismos se inscribían en alguna de las causales específicas de procedibilidad de tutela contra sentencias judiciales, la Sala Plena expidió la Sentencia SU-556 el 24 de julio de 2014, en la que resolvió revocar las sentencias de tutela de segunda instancia proferidas por las distintas Secciones del Consejo de Estado y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en el 4 Reglamento Interno de la Corte Constitucional, unificado y actualizado con posterioridad en el Acuerdo 02 de 2015. 5 Por Auto del 7 de marzo de 2012, la Sala Plena solicitó, en calidad de préstamo y para tener como pruebas en el trámite de revisión, los expedientes de los respectivos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho a las autoridades judiciales de primera instancia, encargadas de su archivo. 3 sentido de dejar sin efecto los pronunciamientos emitidos dentro de los procesos contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho que habían revocado y denegado las demandas de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir hasta el momento mismo de la sentencia. Esta decisión tuvo sustento en las siguientes consideraciones: 3.3.1. Preliminarmente, la Sala Plena comenzó por repasar la jurisprudencia que se ha consolidado en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial frente al desconocimiento del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad derivada de la aplicación directa de una regla que tiene su origen en la propia Carta Política y cuya infracción conduce a la vulneración de una norma de raigambre superior.

En efecto, para la Sala, aun cuando la función judicial debe ejercerse en cumplimiento de los principios de independencia y autonomía de conformidad con lo dispuesto en los artículos 228 y 230 Superiores, la propia Corte se ha encargado de definir el carácter vinculante del precedente constitucional por virtud de la garantía de la seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema jurídico, la protección del derecho a la igualdad y la salvaguarda de la buena fe y la confianza legítima, impidiéndoles a los jueces apartarse de un precedente establecido por esta Corporación, a menos que exista un principio de razón suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto, previo cumplimiento de una carga mínima de argumentación. De ahí que haya quedado en claro que la regla jurídica contenida en la ratio decidendi de las sentencias de tutela ha de ser aplicada por todas las autoridades judiciales, en aquellos asuntos que tengan iguales supuestos de hecho a los que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional. Dicho de otro modo: la inobservancia del precedente constituye causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando el juez competente no haya dado cumplimiento a la carga argumentativa necesaria que justifique su inaplicación en casos concretos6. 3.3.2. Efectuada esa claridad, la Sala pasó a estudiar la estabilidad laboral relativa de los servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, no sin antes dejar por sentado que la necesidad de motivación de los actos administrativos es una manifestación de principios que conforman el

núcleo de la Constitución de 1991 y que, por lo demás, supone sujeción absoluta al principio de legalidad, al ser la forma en que la administración da 6 Para efectos de delimitar el alcance de la causal bajo estudio, la Sala identificó cuatro escenarios en los que cabe predicar que se desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional: “(i) Cuando se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) Cuando se aplican disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) Cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) Cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”. En este último escenario, según se explica en la providencia, al definirse el alcance de un derecho fundamental en la ratio decidendi de sentencias de tutela, a partir de la determinación de sus elementos esenciales derivados de la interpretación de una norma constitucional, surge una circunstancia de la cual se deriva una limitación al ámbito de autonomía en el ejercicio de la función judicial. 4 cuenta a los administrados de las razones que la llevan a proceder de determinada manera, permitiéndoles, por lo tanto, controvertir las razones que condujeron a la expedición del acto, como manifestación de su derecho de contradicción7. Así pues, luego de destacar que entre los dos extremos de estabilidad laboral en el empleo público8 existe una estabilidad relativa o intermedia reflejada en los cargos de carrera que pueden ser ocupados en provisionalidad, la Sala puso de relieve que dicha figura busca responder a las necesidades de personal de la

administración en momentos en que se esté ante vacancias definitivas o temporales, mientras estos cargos se proveen con los requisitos legales o hasta que cese la situación que originó la vacancia, sin que ello cambie la calidad o naturaleza del cargo que se ocupa, dado que la circunstancia de hecho no tiene la disposición para cambiar una determinación legal. Por manera que el nombramiento en provisionalidad intenta suplir una necesidad temporal del servicio sin cambiar la entidad del cargo que habrá de proveerse, de forma que, cuando el nombramiento se hace en un cargo de carrera no se crea una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción y, por lo mismo, no adquiere el nominador una discrecionalidad para disponer del puesto. Es, entonces, en esa situación, que se presenta la estabilidad intermedia en el empleo público: esto significa que una persona nombrada en provisionalidad, si bien tiene la expectativa de permanencia en el cargo hasta que el mismo sea provisto mediante concurso, no goza de la estabilidad reforzada del funcionario nombrado en propiedad en dicho cargo, ya que no ha superado el concurso de méritos. En el fallo en mención, se profundizó en el tema de la estabilidad relativa, en los siguientes términos: “(…) De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, dicha estabilidad relativa se manifiesta en que el retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho, con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones de igualdad al servicio público. En ese sentido, debe “atender a razones de interés general atinentes al servicio prestado por el funcionario habida cuenta de

sus responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha mencionado las razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y 7 En el acápite respectivo, la Sala complementó su examen sobre el deber de motivación de los actos administrativos, haciendo énfasis en que “Como manifestación del Estado de Derecho, el principio general es que los actos de la administración cuenten con una motivación acorde con los fines de la función pública, de manera que se eviten arbitrariedades y se permita su control efectivo”, por lo que dentro de ese propósito, “esta Corporación ha establecido que la Administración debe dar cuenta de las razones que justifican sus decisiones, salvo en los casos exceptuados por la Constitución y la ley”. 8 Se hace expresa referencia a la estabilidad laboral reforzada del cargo de carrera como la regla general para determinar el nombramiento, ascenso o remoción de los ciudadanos en puestos públicos y, por otro lado, a los cargos de libre nombramiento y remoción que implican una discrecionalidad del nominador, pues es este quien decide, con base en consideraciones intuito personae, a quien le confía el desarrollo de ciertas labores públicas y hasta cuándo. 5 debería prestar el funcionario concreto. Por supuesto, la razón principal consiste en que el cargo va a ser ocupado por un funcionario que ha participado en un concurso de méritos y ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo9.”10 En concordancia con lo anterior, el acto de retiro debe referirse a la aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas.

3.5.7. Ahora bien, dada la anterior exigencia, se considera que la inexistencia de motivación razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que ha ejercido un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del mismo, tomando como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo11. El desconocimiento del deber de motivar el acto es una violación del debido proceso del servidor público afectado por tal decisión, en tanto la naturaleza del cargo le reconoce una estabilidad relativa que en los eventos de desvinculación se materializa en el derecho a conocer las razones por las cuales se adoptó tal determinación. 3.5.8. Es importante aclarar que dicha interpretación, respecto a la estabilidad relativa de los funcionarios nombrados en cargos de carrera en provisionalidad, fue acogida por el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a cuyo tenor, “[e]s reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.” Teniendo como base lo expresamente consagrado en la Ley 909 de 2004, el pleno de la Corporación recalcó que el mismo Consejo de Estado ha optado por reconocer en diversas ocasiones el deber de motivar el acto de retiro de los funcionarios en cargos de carrera ocupados en provisionalidad, al punto de

llegar a sostener que su desconocimiento comporta, a no dudarlo, un claro vicio de nulidad que quebranta la igualdad y la protección al sistema de carrera para 9 Sentencia T-1310 de 2005 MP. Álvaro Tafur Galvis: “En efecto, la desvinculación por parte de la administración sólo procede por motivos disciplinarios, baja calificación o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.” A su vez la sentencia T-222 de 2005 MP. Clara Inés Vargas Hernández dijo: “La Corte ha precisado que un empleado o funcionario de carrera sólo puede ser desvinculado por razones disciplinarias, calificación insatisfactoria o por otra causal previamente descrita en la ley. Así, la ley exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o funcionario de un cargo de carrera administrativa o judicial debe ser motivado”. Ver, entre otras, las Sentencias T-800 de 1998 MP. Vladimiro Naranjo Mesa; T-884 de 2002 MP. Clara Inés Vargas Hernández; T-1206 de 2004 MP. Jaime Araujo Rentería; y T-392 de 2005, MP. Alfredo Beltrán Sierra. 10 C-279 de 2007. 11 Dichas apreciaciones son válidas tanto para el texto del Decreto 1 de 1984, como para la Ley 1437 de 2011, dado que el sentido de las disposiciones se mantuvo, al insistir que son nulos los actos administrativos que contravengan normas en las que han de fundarse, y que desconozcan derechos de los administrados afectados por el acto. 6 ingresar al servicio público12. De allí que, en concordancia con el precedente

constitucional, se haya reafirmado que al declarar insubsistente a uno de dichos funcionarios, “deben darse a conocer las razones específicas que lleven a su desvinculación, las cuales han de responder a situaciones relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo, de manera que no se incurra en una violación del derecho a la estabilidad laboral del servidor público en provisionalidad y, en consecuencia, de su derecho al debido proceso”. 3.3.3. Una vez dicho esto, la Sala examinó con especial detenimiento los efectos que trae consigo la nulidad del acto de retiro del funcionario vinculado en provisionalidad sin motivación, a partir de un estudio minucioso de las distintas medidas de protección que se han adoptado en la jurisprudencia constitucional, atendiendo a las particulares circunstancias de los casos que han sido materia de pronunciamiento. Una etapa inicial fue identificada entre los años 1998 y 2003, en donde la Corte, por vía de la acción de tutela, asumió el conocimiento de este tipo de casos como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales en razón al carácter subsidiario del amparo constitucional y de la consideración en torno a la existencia en el ordenamiento de otros medios de defensa judicial a los cuales puede acudirse para demandar la protección de los derechos afectados. Las decisiones de protección durante este lapso se limitaron a ordenar el reintegro del servidor público al cargo del cual se había desvinculado, manteniendo vigencia dicha orden hasta tanto el asunto fuera resuelto por la autoridad competente (Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002 y T-752 de 2003).

Con posterioridad, la decisión protectiva entre 2004 y 2010 estuvo enfocada a ordenarle a la autoridad respectiva la motivación del acto de desvinculación, con el doble propósito de garantizar, por un lado, al servidor público su debido proceso y la posibilidad de demandar el acto ante la jurisdicción contenciosa, previo conocimiento de las causas de la desvinculación, y, por otro, que el retiro solo se produjese en razón a la existencia de causas objetivas. En estos casos, la Corte dispuso que solo habría lugar al reintegro del servidor público cuando la autoridad demandada no procediera a motivar el respectivo acto de desvinculación (Sentencias T-951 de 2004, T-1204 de 2004, T-1206 de 2004, T-1240 de 2004, T-031 de 2005, T-123 de 2005, T-161 de 2005, T-454 de 2005, T-1323 de 2005, T-706 de 2006, T-597 de 2007, T-007 de 2008, T-011 de 2009, T-023 de 2009 y T-610 de 2010). Finalmente, la Sala llamó la atención sobre el hecho puntual de que con la Sentencia T-108 de 2009, volvieron a retomarse los lineamientos iniciales, en virtud de los cuales se disponía el reintegro a sus cargos de los servidores públicos en provisionalidad que hubieren sido desvinculados sin motivación. 12 En ese aparte se cita la Sentencia del 23 de septiembre de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

7 Con todo, en dicha providencia, sin que se hubiere incorporado consideración al respecto en la parte motiva, se incluyó en la parte resolutiva una orden de reintegro “sin solución de continuidad”, que automáticamente implicaba que debían pagarse los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento mismo de la desvinculación y hasta el efectivo reintegro (Sentencia SU-917 de 2010, T-656 de 2011, SU-691 de 2011 y T-961 de 2011). Del recuento hecho en precedencia, encontró el pleno de la Corte Constitucional que en la jurisprudencia se había mantenido invariable la regla conforme a la cual, cuando se desvincula sin motivación a un servidor público que se encuentra nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, lo que procede es ordenar la nulidad del acto, como mecanismo para la protección de los derechos a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido proceso. No así en cuanto se refiere a las medidas de restablecimiento, pues estas han desarrollado algunos matices que van en la dirección no solamente de reconocer el reintegro del funcionario como una consecuencia natural de dejar sin efectos el acto de retiro, sino también de pagar a su favor los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta su efectiva reincorporación, con la introducción específica de varios criterios de equidad que limitan esa regla. Uno primero, advertido por la Sala, fue que la orden de pago de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de desvinculación hasta que se efectuara el reintegro al cargo que venía desempeñando en provisionalidad, sólo surte efectos hasta el momento en que el respectivo cargo hubiere sido provisto

a través de concurso de méritos, pues carece de soporte un gravamen de pago de salarios y prestaciones por un período en el que el servidor público ya se encuentra desvinculado del cargo por una decisión ajustada a la Constitución y a la ley. El segundo, por su parte, alude al eventual descuento que debe ordenarse a la suma total correspondiente al concepto de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, cuando la persona afectada con el retiro discrecional haya recibido otras sumas del erario por virtud de su desempeño en otros cargos de naturaleza pública durante el interregno que estuvo desvinculada. Y uno tercero, aplicado en un solo caso por vía de la Sentencia T-961 de 2011, en el que se ordenó el pago de salarios y prestaciones en sede constitucional, esto es, a partir del momento en el que se presentó la acción de tutela. 3.3.4. Evidenciada así la existencia de una clara tensión constitucional entre, por un lado, el alcance de las medidas de protección de quien ha sido desvinculado con desconocimiento de su derecho a la estabilidad y, por otro, la proporcionalidad del reconocimiento que a título de indemnización está llamado a percibir, a la luz del carácter precario de su estabilidad y de la necesidad de que tal reconocimiento tenga una efectiva conexidad con la afectación de los derechos que se encuentran en juego, la Sala Plena se vio 8 compelida a efectuar una consideración específica sobre la forzosa limitación del alcance de la orden de protección, originada, a su juicio, “en la evidente desproporción que, en razón de la congestión judicial y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, se produce cuando quien tiene

un título precario de estabilidad, accede a un reconocimiento patrimonial que abarca periodos de varios años y excede el ámbito de lo que pudiera considerarse como reparación o compensación por el efecto lesivo del acto de desvinculación. En esa línea, cabe señalar que los remedios hasta ahora ensayados por la Corte, si bien ofrecen una respuesta parcial, y, ciertamente, marcan un derrotero en la consideración del asunto, resultan claramente insuficientes. Así, la decisión de limitar el pago de salarios y prestaciones hasta el momento en el que el respectivo empleo haya sido provisto mediante concurso, si bien responde a una lógica impecable, no resulta suficiente desde el punto de vista de la equidad, porque no ofrece respuesta para los eventos, que son muchos, en los que la convocatoria de los concursos se dilata indefinidamente en el tiempo. En esas hipótesis, quien hubiese sido desvinculado sin motivación estando en provisionalidad en un cargo de carrera, continuaría acumulando salarios y prestaciones, por periodos no laborados, durante todo el tiempo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y, si fuere del caso, la constitucional, tardase en resolver de manera definitiva el asunto. A su vez, la determinación de descontar lo que la persona afectada hubiese devengado del tesoro público durante el periodo por el que deben reconocerse los salarios y prestaciones dejadas de percibir, no es consistente con la consideración de que, desde la perspectiva de la ausencia de causa para ese pago, la misma razón resulta predicable en aquellos eventos en los que la persona ha desempeñado un empleo remunerado en el sector privado o ha generado su propio ingreso como

trabajador independiente. Finalmente, en sentido contrario, la previsión conforme a la cual el pago solamente se reconoce a partir del momento en el que se presentó la solicitud de amparo constitucional, no resultaría de recibo en aquellos eventos en los que la protección se brinda por el juez de tutela de primera instancia, caso en el cual el reconocimiento sería irrisorio”. De esa manera, empezó por plantear que una aproximación orientada a evitar la desproporción que surge de la aplicación indiscriminada de la orden de reintegro y pago de salarios y de prestaciones, concordante con el texto de la Carta Política, debe analizar la indemnización que se da a título de restablecimiento desde la perspectiva de los principios de equidad y reparación integral. Ello, en atención a que la extensión del daño indemnizable está limitada tanto por el carácter precario de la estabilidad relativa que tiene el servidor público vinculado en provisionalidad en un cargo de carrera, como por la propia responsabilidad que le cabe a cada persona en la generación de los recursos necesarios para atender sus requerimientos vitales13. 13 En la providencia se aclaró que la figura de la provisionalidad, por definición legal, inhibe que a la persona nombrada en un cargo de carrera se le cree una expectativa legítima de permanencia indefinida en el mismo. Para corroborar lo anterior, efectuó un repaso de los desarrollos legislativos acerca del tema, en todos los cuales se ha recalcado el carácter transitorio de la figura, con la vocación de brindar una garantía al principio del concurso de méritos como medio de acceso a la carrera administrativa, limitándose claramente las expectativas 9 En tales términos, para la Sala era claro que no resultaba apropiado asumir, en

cuanto hace a la indemnización, que la cuantificación de la misma se efectuara a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario. A más de resultar contrario a la realidad, lo anterior envolvía un reconocimiento que superaba el término máximo permitido por la ley para este tipo de nombramientos, cuestión que, prima facie, conducía a la conclusión de que restablecer el derecho a partir del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño, pero nada más que del daño; puesto que excede las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto. Frente al segundo criterio que limita la cuantificación del daño derivado de la desvinculación sin motivación de un servidor público que ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera, la solución que fija como indemnización los salarios dejados de percibir desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo, deviene absolutamente incompatible con el conjunto de principios y derechos que orientan el Estado Social y Constitucional de Derecho, en la medida en que se torna imposible presumir que la persona permaneció cesante durante todo el tiempo que demoró la justicia en resolver el conflicto jurídico. Por el contrario, se debe asumir que aquella contribuyó al desarrollo de la sociedad, en el entendido de que el individuo es, en principio, capaz de autosostenerse, y como tal, tiene la carga de asumir su propio destino, siendo excesivo y contrario a la equidad, indemnizarle como

si desde el día de su desvinculación hubiere cesado de cumplir la carga de autosostenimiento, y ésta se hubiere trasladado al Estado, quien fungía como empleador. La misma providencia analizó el impacto de que se proyectase, de manera indefinida, el pago de salarios y prestaciones en favor de los actores, quienes desde un principio carecían de una vocación de permanencia en los cargos que ocupaban en provisionalidad, tal y como a continuación se sigue: “En efecto, la pretensión de que se proyecte de manera indefinida el pago del salario que en algún momento percibió el actor, pero que desde un inicio no tení