CC - A624-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 624 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2574

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023). CJU 2574 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El Instituto Financiero de Casanare (en adelante, el IFC) presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de Pilar Afanador Hernández, “a fin de reclamar la suma adeudada en virtud del contrato de cuentas de

participación 088 de 20051 y acta de liquidación de fecha 10 de diciembre de 2020”. Argumentó que la demandada había incumplido las obligaciones pactadas en el referido contrato, por lo que se liquidó de forma unilateral mediante acta del 10 de diciembre de 2020. Señaló que, conforme a lo pactado, el contrato y el acta de liquidación prestan mérito ejecutivo. En consecuencia, solicitó como pretensiones que se libre mandamiento de pago (i) por la suma de $ 13.891.560, “por concepto de saldo a favor de mi representado, conforme a la liquidación del contrato” y (ii) por concepto de intereses de mora, “exigibles desde la presentación de la demanda, liquidados a máxima tasa legal permitida”. Así mismo, (iii) solicitó que se condenara al demandado al pago de costas y gastos procesales2.

2. La demanda le correspondió al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, el cual, a través del Auto del 19 de noviembre de 2021 se declaró incompetente para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de Yopal. El juez, en primer lugar, destacó que conforme al numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la ejecución de los contratos en los que una de las partes es una entidad pública que no sea de carácter financiero, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, 1 El 21 de noviembre de 2018, el 27 de octubre de 2009, el 23 de agosto y 25 de septiembre de 2017 se suscribieron cuatro otrosí modificatorios en el sentido de realizar un reajuste de común acuerdo entre las partes a

la cláusula décimo segunda estableciendo un reembolso del 16% del IPC, un descuento del 78% del valor de la indexación correspondiente a los valores invertidos por IFC y se extendió el término inicialmente pactado respecto de la comercialización y liquidación del contrato, respectivamente. 2 Expediente digital CJU 2574. Carpeta 001Expediente Jdo 3 Civil Mpal Yopal 2021-00039-00. Archivo denominado “001 Demanda pdf”. 2 CJU 2574 regla que excluye la cláusula residual de competencia consagrada en el Código General del Proceso3. En segundo término, señaló que la demandante no es una entidad del sector financiero, al no estar catalogada como tal dentro de las autorizadas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni normas complementarias. Destacó que el “depósito de ganado”, el cual es, el objeto del contrato que se utiliza como título ejecutivo en el presente caso, no corresponde al giro ordinario de una institución de carácter financiero. Tampoco se cumple la solemnidad establecida en el artículo 53 del Decreto 663 de 1993 para entenderse al IFC como entidad del orden del derecho financiero. Finalmente, concluyó que como la ejecución en el caso concreto se fundamenta en un contrato estatal, en el que es parte una entidad pública y, es su acta de liquidación y no un acto de derecho comercial el título valor, el conocimiento del asunto es de la jurisdicción contenciosa administrativa.

3. Realizado nuevamente el reparto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, el cual, mediante proveído del 28 de junio de 2022 declaró la falta de competencia para conocer del caso y ordenó la

remisión del expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto. Destacó que la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para conocer el asunto, sino la jurisdicción ordinaria civil4. Adujo que si bien es cierto, conforme al numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contenciosa administrativa conoce de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, debe tenerse en cuenta que “conforme al numeral 1 del artículo 105 se exceptúa de dicha jurisdicción las controversias relativas … a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dicha entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. 3 Expediente digital CJU 2574. Carpeta CJU-2574 ¨Paso al Despacho 29-Marz-23. Archivo denominado “05J02-2021-039 RECHAZA Y ORDENA REMITIR.pdf”. 4 Expediente digital CJU 2574. Carpeta 002 Expediente JSAY Archivo denominado “004 AUTO propone conflicto competencia.pdf”. 3 CJU 2574 Precisó que el IFC, acorde con lo dispuesto en los artículos 1 y 3 del Decreto 073 del 30 de mayo de 2022 y 85 de la Ley 489 de 1988, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden departamental, cuyo objeto tiene, entre otras actividades, … “el estímulo del desarrollo social y económico del

Departamento, mediante el otorgamiento de crédito y asistencia técnica en los campos de producción, transformación y comercialización en sector agropecuario y microempresarial, en forma individual o asociativa”. Sostuvo, además, que según se anotó en la consideración No. 1 del “CONTRATO DE CUENTAS EN PARTICIPACIÓN”, base de la ejecución, “… el IFC y la Gobernación de Casanare celebraron convenio Inter administrativo No. 00144 del 7 de octubre de 2004, dentro del cual se contempla la financiación de forestación comercial, mediante el modelo de financiación denominado Contrato de Cuentas en Participación, el cual se estructura con un inversionista, un operador y un usuario”. Asimismo, puntualizó: (i) que mediante el “CONTRATO DE CUENTAS EN PARTICIPACIÓN”, del cual deriva la ejecución pretendida por el IFC, la ejecutada entregó a la entidad ejecutante un predio rural para que este cultive árboles maderables. De la utilidad de la producción del bosque la ejecutada participa de un 70% y la ejecutante de un 30% y (ii) la pretensión principal de la demanda ejecutiva es lograr el cumplimiento forzado de obligaciones de la ejecutada establecidas en el acta final del contrato mencionado, suscrito por el IFC bajo la égida de sus labores misionales. Destacó que en la consideración 6 del contrato se dejó consignado “que la participación del Instituto Financiero de Casanare como inversionista y I.F.C. del modelo de contrato Cuentas en Participación, se realiza en virtud del

desarrollo directo de actividades propias de su objeto, por tratarse de un modelo de financiación o crédito para el desarrollo de la actividad de Reforestación comercial del Departamento de Casanare”. Con todo, expuso que como el IFC en dichas negociaciones tiene el carácter de institución financiera y el conflicto planteado en la demanda versa sobre aspectos derivados de la ejecución de un contrato relacionado con el giro ordinario de sus negocios, y para lo cual fue creado, es claro que el asunto es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su espacialidad civil. 4 CJU 2574 Finalmente, reforzó lo dicho, con la regla establecida en el Auto 1867 de 2021 según la cual “La jurisdicción ordinaria Civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado , cuando estas tengan el carácter de entidades financieras y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”.

4. El 27 de julio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal remitió el expediente a la Corte Constitucional5 y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de

competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

6. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones7: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones8; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la 5 Expediente digital CJU 2574. Carpeta CJU0002574 CC. Archivo denominado “01 CJU-2574 Correo Remisorio y link.pdf”. 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11.

Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 8 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 5 CJU 2574 controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso,

un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional9; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

7. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal) - presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda ejecutiva presentada por el IFC en contra de Pilar Afanador Hernándezpresupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y el Juzgado Segundo Administrativo de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto

(ver párrs. 2 y 3 supra) -presupuesto normativo-.

8. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, reiterará las reglas de competencia de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo en materia de ejecución de títulos valores derivados de un contrato celebrado por una entidad pública de carácter financiero y, luego, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad

judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso. Competencia para conocer procesos ejecutivos en el que sea parte una entidad pública que no tenga carácter financiero10

9. El artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la autoridad competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por 9 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 10 Estas consideraciones fueron tomadas del Auto 554 de 2023 que resolvió el CJU 2387.

6 CJU 2574 entidades públicas11. En particular, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Frente al tema, esta Corte, en el Auto 1109 de 2021, reafirmó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas.

10. No obstante, la regla general establecida en el artículo 104.6 del CPACA

admite una excepción en el sentido de que tratándose procesos ejecutivos en los que sean parte entidades públicas que tengan el carácter de entidades financieras, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no será competente para tramitar el asunto, sino que su conocimiento corresponderá a la jurisdicción ordinaria, de conformidad con el artículo 105 de la indicada normatividad.

11. Precisamente, de acuerdo con la regla de decisión fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en los Autos 904 de 2021, 1173 de 2021, 240 de 2022, 1692 de 2022 y 1786 de 2022, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para resolver los procesos ejecutivos en los que sean partes entidades públicas del sistema financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios.

12. Lo anterior, dado que el artículo 105 del CPACA exceptúa expresamente de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 104.6. “De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios

originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

7 CJU 2574 ejecutivos”12. De ahí que, ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los asuntos mencionados, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 201213 y en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 199614.

13. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

III. CASO CONCRETO

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera

que la demanda presentada por el IFC en contra de Pilar Afanador Hernández debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones:

15. La demanda versa sobre la ejecución de un contrato estatal. Por una parte, la Sala encuentra que la demanda presentada por el IFC contra la señora Afanador Hernández pretende la ejecución de un contrato celebrado por una entidad pública -Empresa Industrial y Comercial del Estado15-, a saber, el contrato de cuentas en participación 0088 de 200516 que fue liquidado de forma 12 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 105.1. 13 El artículo 15 del Código General del Proceso establece: “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. 14 La citada norma dicta que “[d]icha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. 15 El Decreto No.107 de 1992, “Por el cual se crea el Fondo para el Desarrollo de Casanare, se fija su objeto, funciones, su régimen de administración y se dictan disposiciones relacionadas con las mismas”, dispuso en su artículo 12 que el patrimonio del IFC estará constituido por las apropiaciones del presupuesto del departamento

del Casanare y los recursos derivados de su actividad. 16 Según la demanda, el contrato tuvo como objeto que “LA PROPIETARIA [Pilar Afanador Hernández] hace entrega al I.F.C. como cuerpo cierto del inmueble rural descrito e identificado en la cláusula anterior, para que este efectúe autónoma y directamente o a través de terceros el establecimiento, manejo y aprovechamiento de las plantaciones forestales comerciales en OCHO (8) Has MAS 9.00 M2, todo de conformidad con las 8 CJU 2574 unilateral mediante acta del 10 de diciembre de 2020. Los asuntos de esta naturaleza se enmarcan en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104.6 del CPACA.

16. La Corte en el Auto 554 de 2023 al resolver un asunto similar al que se debate, respecto de la naturaleza del IFC señaló que “no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera, sino que se trata de una “empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico del departamento del Casanare (Decreto 0073 de 30 de mayo de 2002, art. 1)”17. Además, puntualizó que el citado instituto “desarrolla actividades financieras en cumplimiento de su objeto social18, empero, no fue constituida como una entidad de carácter financiero. Adicionalmente, el IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, por cuanto (i) en ninguno de los actos

administrativos de creación se instituyó que será una entidad vigilada y (ii) el IFC no se encuentra en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera19”. Por lo anterior, manifestó que en estos casos no se configura la excepción de la que trata el artículo 105.1 del CPACA.

17. Conforme a estas consideraciones, la Sala Plena concluye que el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal es el competente para conocer la demanda sub examine. Por lo tanto, ordenará remitir a dicha autoridad el expediente CJU 2574, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

IV. DECISIÓN especificaciones técnicas establecidas en el plan de establecimiento y manejo forestal (PEMF) preparado de común acuerdo con LA PROPIETARIA Y PRESENTADO POR EL I.F.C. a CORPORINOQUIA para el predio descrito, en el cual hace parte integral del presente contrato y conforma un todo jurídico con el mismo. El I.F.C. manejará el bosque de acuerdo a los objetivos de producción propuestos en el respectivo plan del predio”. 17 “Por medio del cual se reestructura el Fondo para el Desarrollo del Casanare y se dictan otras disposiciones”. 18 “De acuerdo con el Decreto 0073 de 30 de mayo de 2002, el IFC puede llevar a cabo actividades relacionadas con (i) “la financiación para la ejecución de obras de infraestructura básica local, municipal, regional departamental”, (ii) prestar asesoría financiera; (iii) inversión en programas y proyectos de desarrollo; (iv) servicios de financiación y (v) el otorgamiento de crédito y asistencia técnica en los campos de producción, entre otras”. 19 “Este listado se encuentra disponible en: https://www.superfinanciera.gov.co/inicio/industriassupervisadas/entidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombia/lista-general-de-entidadesvigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombia-61694 (consultado el 24 de marzo de 2023)”.

9 CJU 2574 Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el Instituto Financiero de Casanare contra Pilar Afanador Hernández. Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU 2574 al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado 10 CJU 2574

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 11