CC - A649-23

IMPEDIMENTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Intervención en la expedición de la norma acusada

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 649 DE 2023

Referencia: Expediente D-15075

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 2094 de 2021, que modificó el artículo 49 de la Ley 1952 de 2019.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el Viceprocurador General de la Nación, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Eduardo Fonseca Echeverri presentó demanda en contra de la expresión “por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida” contenida en el artículo 10 de la Ley 2094 de 2021 “[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”, que modificó el artículo 49 de la Ley 1952 de 2019 “[p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

2. El actor presentó como único cargo la presunta violación del principio de supremacía de la

Constitución (Art. 4, CP), porque la locución censurada desconoce la cosa juzgada material, en tanto las expresiones similares “por escrito” y “se anotará en la hoja de vida” que consagraba el artículo 51 de la Ley 734 de 2002, fueron declaradas inexequibles mediante Sentencia C-1076 de 20021 y, a pesar de ello, el Legislador las reprodujo en el artículo 10 (parcial) de la Ley 2094 de 2021.

3. En providencia del 19 de enero de 2023, la Magistrada sustanciadora, luego de revisar el contenido de la demanda, concluyó que ésta satisfacía los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, razón por la cual debía admitirse. Por tanto, (i) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Auto 649 de 2023

M.P. Diana Fajardo Rivera Congreso; así como a los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; (ii) invitó a participar a diversas instituciones u organizaciones; (iii) fijó en lista el asunto con el objeto de que cualquier ciudadano o ciudadana la impugnara o defendiera; y (iv) corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera su concepto.

4. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 14 de febrero de 2023, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la

constitucionalidad de la disposición demandada. Esto, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Al respecto, sostuvo que: (i) en ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 156 y 278.3 de la Constitución Política, radicó ante el Senado de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2017; y (ii) en virtud de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 5ª de 1992, asistió e intervino ante las cámaras durante las deliberaciones del Proyecto de Ley 423 de 2021 Senado – 595 de 2021 Cámara.1

5. Por medio del Auto 253 del 2 de marzo de 2023, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado y ordenó correr traslado al Viceprocurador General de la Nación, para lo de su competencia.

6. No obstante, el 27 de marzo siguiente, el Viceprocurador General de la Nación encargado, Silvano Gómez Strauch, se declaró impedido para rendir concepto con fundamento en la misma causal alegada por la Procuradora General, esto es, por haber intervenido en la expedición de la norma acusada. En concreto, señaló que “en mi otrora calidad de Presidente de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, participé activamente en la comisión redactora de la iniciativa que se convirtió en la Ley 2094 de 2021.” Agregó que, en virtud de la temática del proyecto de ley, la Procuradora General de la Nación le asignó, junto a otros

funcionarios, “la misión de preparar el articulado y la exposición de motivos de la referida iniciativa.”

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. De acuerdo con la jurisprudencia en la materia y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación,2 la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces, el procurador y el viceprocurador general de la Nación. En estos dos últimos casos, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.3 1 Procuradora General de la Nación. Escrito de impedimento del 16 de diciembre de 2022, pág. 2. Cita original con pies de página. 2 El artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 dispone: “Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente.” De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador, lo procedente, para el efecto, es aplicar la norma transcrita, la cual excluye la posibilidad de remisión frente a otros regímenes normativos. 3 Al respecto, se puede consultar el Auto 015 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta oportunidad, la Sala reiteró que, aunque las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional también

se predican del Procurador General de la Nación, esto no significa que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor. Lo anterior, por cuanto: “(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad.” 2 Auto 649 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera

2. El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia4

8. Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o

primero civil, con el demandante.

9. Salvo la causal de “tener interés en la decisión”, todas las causales de impedimento y recusación son objetivas. Al respecto, la Corte ha sostenido que esta distinción es importante, pues mientras en la primera el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en las segundas, lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo.5

10. Ahora bien, la Sala Plena se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Sobre el particular, ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que “existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control.”6 En todo caso, ha dicho la Corte, esta participación no hace distinciones en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye “aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.”7

11. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha aceptado los impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación cuando ha comprobado: (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo;8 (ii) su participación en la comisión redactora de la norma;9 (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y

4 Este capítulo retoma las consideraciones presentadas por la Sala Plena, en un asunto similar, en el Auto 593 de

2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Ver también Auto 183 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. 5 Autos 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 013 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y 154

de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 6 Auto 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 7 Ibidem. Así, por ejemplo, en el Auto 113 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte concluyó: “Analizado el motivo expresado por el señor Procurador General de la Nación en el sentido de haber “intervenido” en la expedición de la Ley 1122 de 2007, la Corte encuentra que el impedimento propuesto por el Doctor Edgardo José Maya Villazón, respecto del “concepto” que manifiesta haber presentado a la Comisión Séptima del Senado de la República por escrito el 23 de septiembre de 2005, fue en una etapa previa y no con ocasión del estudio y trámite a la presentación del Proyecto de ley 002 de 2006-Cámara “por el cual se hacen algunas modificaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, que fue propuesto junto con su exposición de motivos, por el Ministro de la Protección Social, a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 20 de julio de 2006; fecha posterior a aquella en que el señor Procurador General de la Nación indica que “intervin[o]” ante la Comisión Séptima del Senado y, por lo tanto, la causal de impedimento del artículo 25 del Decreto 2067 de

1991, relativa a haber intervenido en la expedición de la norma acusada, debe ser entendida de manera restrictiva, en el sentido de que efectivamente aquel haya actuado en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional.” Al respecto, también se pueden consultar los Autos 114 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y 115 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 8 Autos 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 040A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil y 028A de

2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 9 Ver, entre otros, Autos 327 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo; 298 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 203 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y 182 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

3 Auto 649 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera constitucionalidad de esta;10 o (iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada.11

12. Ahora bien, en lo que respecta al Viceprocurador General de la Nación, la Sala Plena ha aceptado el impedimento de este funcionario cuando, de manera previa o concomitante, ha aceptado el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad. En relación con la causal objeto estudio, la Corte ha determinado que esta se configura cuando el viceprocurador (i) presidió la

comisión conformada para el estudio y seguimiento del proyecto de ley que culminó con la expedición de la norma demandada; (ii) realizó el estudio técnico que sustentó la presentación del proyecto de ley; (iii) participó en la subcomisión redactora de la disposición acusada; y (iv) fungió como secretario técnico en la elaboración y discusión del proyecto de ley.12

13. Los supuestos fácticos recién citados no implican, como es obvio, que otras intervenciones durante el trámite legislativo no den lugar a la configuración de la causal señalada. Estos solo se mencionan como antecedentes jurisprudenciales. Al respecto, se debe insistir en que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta causal se presenta cuando, de manera objetiva, la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención.

3. Análisis del caso concreto: procede el impedimento dado que el Viceprocurador General de la Nación intervino en la expedición de la norma objeto de control

14. En esta ocasión, el Viceprocurador General de la Nación alega la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada.

De manera puntual, afirma que (i) participó activamente en la comisión redactora de la iniciativa que luego se convirtió en la Ley 2094 de 2021 y (ii) colaboró en la preparación del articulado y la exposición de motivos de la referida iniciativa.

15. Al respecto, los artículos 156 y 278.3 de la Constitución disponen que el Procurador General

de la Nación tiene la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones y competencias. Del mismo modo, el inciso tercero del artículo 96 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, preceptúa que el Procurador General de la Nación, al tener la facultad de presentar proyectos de ley, “puede de igual manera estar presente e intervenir para referirse a tales asuntos.” En ejercicio de esta competencia, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, radicó ante el Senado de la República el proyecto de ley que dio origen a la Ley 2094 de 2021.13

16. De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.6 del Decreto Ley 262 de 2000, el Procurador General de la Nación puede “asignar funciones especiales a las dependencias y empleos de la Procuraduría General de la Nación». En el caso puntual de los procuradores delegados, en concordancia con lo estatuido en el inciso segundo del artículo 23 del citado decreto, aquellos tienen el deber de cumplir “funciones de asesoría y apoyo al procurador general de la nación cuando este lo determine.”

17. Específicamente, según el Manual de Funciones y Requisitos por Competencias Laborales de la Procuraduría General de la Nación,14 entre las funciones del procurador delegado para asuntos disciplinarios están las siguientes: (i) “apoyar al procurador general cuando este lo determine, según las directrices institucionales”; (ii) “participar en la definición de […] 10 Autos 366 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y 191 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

11 Autos 302 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 214 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; 126 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y 104 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Auto 593 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Cita original con pies de página. 13 Gaceta del Congreso n.º 182 del 25 de marzo de 2021. 14 Resolución n.° 253 de 2012, modificada por las resoluciones n.° 203 de 2013, 413 de 2014 y 321, 380 y 381 de 2015, expedidas por el Procurador General de la Nación. 4 Auto 649 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera proyectos relacionados con su ámbito de competencia, de acuerdo con […] las directrices del procurador general”; y (iii) “apoyar la preparación o intervención frente a proyectos de ley que tengan relación con el objeto de la Procuraduría Delegada.”

18. Por lo anterior, la Corte concluye que debe aceptar el impedimento invocado. En efecto, según advirtió el ciudadano Silvano Gómez Strauch en el escrito dirigido a esta Corporación, debido a sus funciones como Procurador Delegado de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, le fue asignado, junto con otros funcionarios de la entidad, “la misión de preparar el articulado y la exposición de motivos de la referida iniciativa.”

19. Para la Sala Plena es claro que esta participación activa y determinante del Viceprocurador General de la Nación encargado en la preparación del proyecto de ley se subsume dentro de la

causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.

20. Por último, conviene destacar que, en concordancia con los precedentes sobre la materia,15 para aceptar el impedimento del Viceprocurador General de la Nación bajo la causal en comento, no se requiere la remisión de documentos adicionales que reflejen la participación de ese funcionario en la expedición de la norma demandada. Para este propósito, ha bastado con la verificación de que la intervención alegada se sustenta en las funciones propias del cargo y que aquella tuvo lugar dentro del proceso de formación de la disposición impugnada.

21. La Sala recuerda en este punto que un impedimento similar del Viceprocurador General de la Nación frente a una demanda que también se dirigía contra la Ley 2094 de 2021, ya fue aceptado por la Corte Constitucional mediante autos 593 de 202216 y 1627 de 2022.17

22. En consecuencia, la Sala Plena aceptará el impedimento manifestado por el Viceprocurador General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15.075. Siguiendo los precedentes sobre la materia, dispondrá el envío del asunto a la Procuradora General de la Nación para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el artículo 7.28 del Decreto Ley 262 de 2000, designe al funcionario encargado de rendir concepto en el proceso de la referencia.

Igualmente, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional RESUELVE: Primero.- ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por el Viceprocurador General de la Nación, Silvano Gómez Strauch, para emitir concepto dentro del expediente D-15075. Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que remita el expediente D-15075 a la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el artículo 7.28 del Decreto Ley 262 de 2000, designe al funcionario encargado de rendir concepto. Tercero.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos y corra traslado, por el término que falte, al funcionario que designe la Procuradora General de la Nación para que rinda el concepto correspondiente. 15 Ver, entre otros, autos A-065 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y A-593 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 16 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 17 M.P. Natalia Ángel Cabo. 5 Auto 649 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera Notifíquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado Con aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado 6 Auto 649 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 649/23

Referencia: Expediente D-15.075

Impedimento presentado por el viceprocurador general de la Nación. Acompaño la decisión adoptada en el Auto 649 de 2023, en el que la Sala Plena declaró fundado el impedimento presentado por el viceprocurador general de la Nación, luego de que se le corriera traslado para rendir concepto en el proceso de control de constitucionalidad por la aceptación del impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación, mediante Auto 253 de 2023. Como se advierte en el auto, el funcionario se encuentra incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 consistente en “haber intervenido en la expedición de la norma acusada”, debido a que en su función de procurador delegado de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación le fue asignada la función de preparar el articulado y la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la Ley 2094 de 2021. Con todo, me aparto de los fundamentos de dicha decisión por las siguientes razones: Primero, dada la naturaleza y el objeto del control de constitucionalidad, el

ordenamiento jurídico no estableció un régimen de impedimentos aplicable a los demandantes, al presidente del Congreso, al presidente de la República ni a las demás autoridades que participaron en la expedición de la norma objeto de control, como tampoco a los expertos invitados a rendir concepto (quienes solo tienen el deber de manifestar si se encuentran en conflicto de intereses), ni al procurador general de la Nación cuando actúa dentro del ámbito de sus funciones constitucionales. Segundo, sin embargo, como se dijo en los autos 100A de 2021, 101A de 2021 y 888A de 2022, es procedente la aplicación extensiva al procurador general, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, 7 Auto 649 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte. Pero esta aplicación no puede hacerse de manera absoluta, pues desconocería que a dicho servidor corresponde ejercer las funciones de vigilar el cumplimiento de la Constitución y defender los intereses de la sociedad (art. 277 C.P.), las cuales constituyen su función constitucional como supremo director del Ministerio Público. Tercero, por tal razón, las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse con el mismo rigor al procurador general de la Nación, debido a que: (i) su función es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación. (ii) El concepto rendido por el

procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme con el diseño participativo y deliberativo de tales procesos. Y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución. Cuarto, finalmente, es preciso tener en cuenta que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional –en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (artículo 241)– , mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República18. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes. Quinto, en consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundan los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación, o el viceprocurador cuando al primero se le haya aceptado el impedimento manifestado, deben evaluarse en cada caso concreto y de ningún modo, en

principio, pueden configurarse a partir de actuaciones suyas en estricto cumplimiento de sus funciones constitucionales. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 18 Corte Constitucional, Auto 423 de 2020. 8