CC - A652-2024

A652-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-652/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias precontractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos mixtas

(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias precontractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos mixtas según lo establecido en el primer inciso y en el numeral 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 652 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4954.

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoCuarto Civil del Circuito de Pasto y la SalaUnitaria de Decisión del TribunalAdministrativo de Nariño.

Magistrada ponente: ÁNatalia Ángel Cabo

Bogotá D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. La sociedad Soluciones Integrales de Oficina S.A.S. presentó una demanda, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Planificación y Promoción de

Soluciones Energéticas para zonas no interconectadas (IPSE) y contra Centrales Eléctricas de Nariño CEDENAR S.A. E.S.P (en adelante CEDENAR). La sociedad pretendió la nulidad de la solicitud pública de ofertas OPS-001-2019 mediante la cual se adjudicó el contrato para la implementación integral de un sistema de información comercial para la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica a usuarios atendidos por CEDENAR, la nulidad del acto de adjudicación de la OPS-012019 y la nulidad absoluta del referido contrato. A manera de restablecimiento del derecho, la demandante pretendió que se ordene decretar que ella es la real adjudicataria del contrato y que en consecuencia se le ordene a CEDENAR pagar en su favor la indemnización de perjuicios correspondientes[1].

2. El 26 de febrero de 2020 la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer el asunto en virtud del factor territorial[2]. El 1 de marzo de 2021 la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño le ordenó a CEDENAR allegar copia del contrato que celebró con Open SystemsColombia S.A.S.[3] por ser el contrato objeto de la controversia y porque consideró que era necesario acceder a ese documento para determinar su jurisdicción para conocer el asunto[4]. En respuesta a esa providencia, el 4 de marzo de 2021 CEDENAR envió copia del contrato[5].

3. El 22 de octubre de 2021 la Sala Unitaria de Decisión del TribunalAdministrativo de Nariño declaró su falta de jurisdicción para conocer elasunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de Pasto[6]. La referida autoridad judicial citó el artículo 104.3 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (enadelante CPACA) para indicar que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo solo conoce los asuntos relativos a contratos celebrados porcualquier empresa de servicios públicos domiciliarios cuando esos contratos incluyan o hayan debido incluir cláusulas exorbitantes[7].

4. El Tribunal explicó que por mandato legal las entidades estatales pactanesas cláusulas, entre otros, en los contratos de prestación de serviciospúblicos y precisó que esas cláusulas se entienden integradas al contrato aunque no se consignen expresamente[8]. Agregó que ese tipo de cláusulasestán definidas en la Ley 80 de 1993 y que la jurisprudencia del Consejo deEstado indica que el sometimiento a las leyes nacionales no es una cláusula pues no contiene un acuerdo[9]. Además, el Tribunal citó el artículo 31 de laLey 142 de 1994 y el artículo 8 de la Ley 143 de 1994 para indicar que loscontratos celebrados por entidades estatales que prestan servicios públicos seregirán, por regla general, por normas de derecho privado. A su vez describiócon base en esas normas, en el artículo 69 de la Ley 142 de 1994 y en un

pronunciamiento de la Comisión de Regulación de Energía y Gas[10], las facultades de las Comisiones de Regulación para hacer obligatoria y paraautorizar la inclusión de cláusulas exorbitantes en contratos celebrados por empresas de servicios públicos[11].

5. En relación con el caso concreto, el Tribunal determinó que el contratosujeto de controversia, suscrito entre CEDENAR y Open Systems Colombia,tiene por objeto la implementación integral del sistema de informacióncomercial para la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica a usuarios de CEDENAR[12]. Agregó que el contrato se rige por lasnormas del derecho privado, no contiene cláusulas exorbitantes y añadió queen la solicitud pública de ofertas cuya nulidad pretende la sociedad demandante tampoco se incluyeron cláusulas exorbitantes[13]. Finalmente, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado paraargumentar que, aunque el artículo 104 del CPACA le otorga competencia ala jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer lascontroversias relacionadas con empresas cuya participación pública seasuperior al 50%, en este caso se debe preferir la regla especial prevista en elnumeral 3 del referido artículo pues la controversia versa sobre un contrato que no tiene ni debió tener cláusulas exorbitantes[14]. Por ende, reiteró que elasunto lo debe conocer la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil ypara ello citó los artículos 16, 138 y 20 del Código General del Proceso (en adelante, CGP)[15].

adelante, CGP)[15].

6. El 9 de noviembre de 2021 el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pastopropuso el conflicto negativo de jurisdicciones. Consideró que la demandapretende la nulidad de actos administrativos expedidos por una entidadpública que dieron lugar a actos precontractuales y contractuales y quecompromete a una empresa de servicios públicos mixta. Citó los artículos104.2 del CPACA y 14.6 de la Ley 142 de 1994 y el auto del 26 de febrero de2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para indicar que lajurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer lascontroversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operacionesen las que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio defunciones propias del Estado.

7. El juzgado agregó que conforme lo previsto en los numerales 3 y 5 delartículo 152 del CPACA los tribunales administrativos son competentes paraconocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y elmedio de controversias contractuales. Finalmente, citó el artículo 112 de laLey 270 de 1996 y ordenó la remisión del expediente a la Comisión de Disciplina Judicial del Consejo Superior de la Judicatura[16]. El juzgado envió el expediente el 23 de noviembre de 2021 a la Comisión Seccional deDisciplina Judicial de Bogotá quien al día siguiente reenvió el asunto a la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia[17].8. El 17 de enero de 2024 se repartió el expediente de la referencia aldespacho de la Magistrada sustanciadora, y el 19 del mismo mes se envió el expediente al despacho[18].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

expediente al despacho[18].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones 10. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure unconflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientespresupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, que consiste en que lacontroversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administranjusticia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen oreclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuestoobjetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de unacausa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razonesde índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

11. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en cabeza del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada por la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, y, por lo tanto, se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver el medio de nulidad y

restablecimiento del derecho al que acudió Soluciones Integrales de Oficina S.A.S. para obtener la nulidad de actos precontractuales y contractuales paraser declarada como la real adjudicataria del contrato y para recibir la indemnización correspondiente.

12. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto hizo referencia a los artículos 104.2, 152.3 y 152.5 del CPACA, al artículo 112 de la Ley 270 de 1996 y a una providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para justificar que el presente proceso lo debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño acudió al artículo 104.3 del CPACA, a los artículos 31 y 69 de la Ley 142 de 1994, al artículo 8 de la Ley 143 de 1994, a los artículos 16, 138 y 20 del CGP, a la Ley 80 de 1993 y a jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para sostener que la

competencia para conocer del caso es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

13. Acreditados los elementos para la configuración de un conflicto entrejurisdicciones, la Corte definirá la autoridad competente para conocer delfondo del asunto. Con ese objetivo, en primer lugar, se examinará lacompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocerlas controversias precontractuales de las que sean parte empresas de serviciospúblicos mixtas. En segundo lugar, se resolverá el caso concreto. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer controversias precontractuales en las que sean parte empresasde servicios públicos mixtas 14. El artículo 104 del CPACA en su primer inciso establece que lascontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones yoperaciones sujetos al derecho administrativo que involucren a entidadespúblicas serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.A su vez, el numeral 1 del mismo artículo prevé que la misma jurisdicciónconocerá los procesos relacionados con la responsabilidad extracontractual decualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. Por suparte, el parágrafo del artículo 104 de ese mismo código precisa que dentrode las entidades públicas se encuentran las empresas en las que el Estadotenga una participación igual o superior al 50% de su capital. En la mismalínea, el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994 define como empresa deservicios públicos mixta aquella en cuyo capital haya aportes del Estadoiguales o superiores al 50%.15. en virtud de estas disposiciones, la jurisprudencia del Consejo de Estadoha reconocido la competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo para dirimir asunto de naturaleza precontractual. Por ejemplo,en sentencia del 8 de octubre de 2021 la Subsección C de la Sección Tercera

del Consejo de Estado[20] resolvió una controversia precontractual en la quela sociedad Alecop S. Coop. demandó al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE[21]. La demandada realizó una convocatoria para laselección de un contratista y seleccionó a una empresa diferente a lademandante. Ésta última consideró que su propuesta debió ser seleccionada yen consecuencia pretendió la nulidad de la selección del contratista y que secondenara a FONADE a pagarle la utilidad esperada con el contrato que no lefue adjudicado. En esa decisión el Consejo de Estado destacó que en losregímenes exceptuados por la Ley 80 de 1993 la aplicación del derechoprivado se extiende a los actos precontractuales, pero advirtió que esasactuaciones precontractuales no dejan de ser objeto de control y profirió unfallo de fondo. 16. Al respecto, el Consejo de Estado resaltó que si bien para este momentono se ha perfeccionado el contrato, sí existen deberes precontractuales delealtad, corrección y probidad -derivados de la buena feque no sonindiferentes al derecho y deben ser observados por las partes so pena degenerar una responsabilidad extracontractual por culpa precontractual. En elcaso específico de las entidades públicas que se rigen por el derecho privadoencontró que en ejercicio de la autonomía privada estas deben respetarademás de los deberes generales antes enunciados, las reglas de adjudicaciónque establecieron de forma unilateral, que, aunque no son actosadministrativos -salvo que indiquen lo contario-, sí deben ser consideradosactos de gestión contractual. En estos casos la acción procedente es la de

reparación directa[22].

17. En línea con esto, la Sala Plena de esta Corporación estima pertinentereiterar que incluso las empresas exceptuadas de la aplicación del régimengeneral de contratación deben estar sometidas en su actuar al principio debuena fe exenta de culpa y que ante un presunto incumplimiento las partesafectadas pueden acudir a la acción pertinente para reclamar el “interés

negativo o de confianza”[23]. Así, en el auto 269 de 2023 esta Corte afirmóque: el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 dispone que las entidadespúblicas exceptuadas de aplicar el régimen de contratación del EstatutoGeneral de Contratación de la Administración Pública deberán emplearlos principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de losartículos 209 y 267 de la Constitución y serán sometidas al régimen deinhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal. En esesentido, algunos aspectos de los actos precontractuales de esasentidades están sujetos al derecho que rige la administración pública: elderecho administrativo. 18. En virtud de esto, esa providencia asignó el conocimiento del procesoadelantado contra el Instituto de Investigaciones del Pacífico «John vonNeumann», corporación sin ánimo de libro de naturaleza pública exceptuadadel régimen general de contratación, a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. 19. Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Corporaciónestima que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competentepara conocer las controversias precontractuales de las que haga parte unaempresa pública, y en particular una empresa de servicios públicos mixta,conforme lo establece la cláusula general de competencia prevista en elartículo 104 del CPACA y en el numeral 1 del mismo artículo. Caso concreto 20. En el presente caso el medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho que interpuso la sociedad Soluciones Integrales de Oficina S.A.S. sedirigió contra cuatro entidades públicas, incluyendo a CEDENAR S.A. E.S.P.que es una empresa de servicios públicos mixta pues el Estado tiene una

participación mayor al 50% de su capital[24]. Aunque dentro de lo que la demandante pretendió está la nulidad de la solicitud pública de ofertas OPs-001-2019, el acto administrativo de adjudicación y del contrato queCEDENAR S.A. E.S.P. celebró con Open Systems Colombia S.A.S., asícomo la consecuente adjudicación del contrato y el pago de los perjuiciosgenerados.

21 Así las cosas, este caso se trata de una controversia precontractual entreuna sociedad y cuatro entidades públicas. No se trata de un asunto contractualtoda vez que la demandante no hace parte del contrato celebrado entreCEDENAR S.A. E.S.P. y Open Systems Colombia S.A.S., por lo que no sereprochan hechos relacionados con una relación contractual entre dichaentidad pública y la sociedad que promovió el medio de control de nulidad yel restablecimiento del derecho. El reproche principal de la demanda versasobre la solicitud pública de ofertas que hizo CEDENAR S.A. E.S.P. yrespecto de la adjudicación del contrato que se dio con ocasión de esasolicitud. La suerte del contrato cuya nulidad absoluta pretende SolucionesIntegrales de Oficina S.A.S. sería resultado de lo que se determine en relacióncon los referidos actos precontractuales.

22. En atención a ello, resulta aplicable la cláusula general de competencia yel numeral 1 del artículo 104 del CPACA toda vez que la controversia seoriginó en actos, hechos, omisiones u operaciones que involucran a entidadespúblicas y se debate la responsabilidad extracontractual de cuatro entidadespúblicas como son , el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elMinisterio de Minas y Energía, el Instituto de Planificación y Promoción deSoluciones Energéticas para zonas no interconectadas (IPSE) y la CentralesEléctricas de Nariño CEDENAR S.A. E.S.P. Adicionalmente, el numeral 1del referido artículo prevé que el hecho de que el régimen aplicable sea dederecho privado no obsta para que un asunto de responsabilidadextracontractual de una entidad pública como la empresa demandada seaconocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

23. En gracia de discusión, incluso si se tratara de una controversiacontractual, la demanda promovida por la sociedad Soluciones Integrales deOficina S.A.S. debería ser conocida por la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo en aplicación de la regla de decisión contenida en el auto 611de 2023 de la Corte Constitucional.

24. Por lo tanto, la demanda promovida por la sociedad Soluciones Integralesde Oficina S.A.S. contra la Nación, el Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico, el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Planificación yPromoción de Soluciones Energéticas para zonas no interconectadas (IPSE) ycontra CEDENAR S.A. E.S.P. la debe conocer la Sala Unitaria de Decisióndel Tribunal Administrativo de Nariño.

Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerálas controversias precontractuales en las que sean parte empresas de serviciospúblicos mixtas según lo establecido en el primer inciso y en el numeral 1 delartículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre elJuzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto, y la Sala Unitaria de Decisión delTribunal Administrativo de Nariño, en el sentido de DECLARAR que la SalaUnitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño es la autoridadcompetente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho promovido por Soluciones Integrales de Oficina S.A.S. contra laNación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minasy Energía, el Instituto de Planificación y Promoción de SolucionesEnergéticas para zonas no interconectadas y contra Centrales Eléctricas deNariño CEDENAR S.A. E.S.P. SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4954 a laSala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño para queadelante las funciones de su competencia y para que comunique esta decisiónal Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto y a los sujetos procesales einteresados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. JOSE FERNANDO REYES CUARTASPresidente NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado DIANA FAJARDO RIVERAMagistradaVLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADEMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA

FERNÁNDEZ ANDRADEMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Expediente Digital. Documento “0001NulidadRestablecimientoDrecho.pdf”. Folios 3 y 4.

[2] Ibídem. Folios 74-7. En providencia del 26 de febrero de 2020 señaló que tanto la expedición como la eventual ejecución del contratocuya adjudicación se cuesona corresponde al Departamento de Nariño. [3] Esta fue la empresa que resultó adjudicataria del contrato cuyo proceso de selección cuesona la parte demandante. [4] Expediente Digital. Documento “0012AutoRequiereAantesDeADMITIR.pdf”. [5] Expediente Digital. Documento “2. Respuesta CEDENAR.pdf” y “1 Radicación respuesta CEDENARpdf”. [6] Expediente Digital. Documento “0017 Auto declara falta de jurisdicciónpdf”. [7] Ibídem. Folio 3. [8] Citó la sentencia del 24 de octubre de 2013 de la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. Radicación número: 23001-23-31-000-2000-02857-01(24697) y otra sentencia del Consejo de Estado del 30 de noviembre de 2006. [9] Citó la sentencia del 14 de diciembre de 2000 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [10] Citó el pronunciamiento de la Comisión de Regulación de Energía y Gas en respuesta a la consulta de radicado N. CREG-370 de 2002. [11] Expediente Digital. Documento “0017 Auto declara falta de jurisdicciónpdf”. Folios 7-14. [12] Ibídem. Folio 2. [13] Ibídem. Folio 6. [14] Citó la sentencia C-078 de 1997 de la Corte Constucional, la sentencia del 3 de sepembre de 2020 de la Sección Primera del Consejode Estado. Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00757-01(AC).

[15] Expediente Digital. Documento “0017 Auto declara falta de jurisdicciónpdf”. Folios 16 y 17. [16] Expediente Digital. Documento “004AutoDesataConflictoCompetencia.pdf”. [17] Expediente Digital. Documento “006SoporteCorreoSalaDisciplinariapdf”. No hay registro en el expediente de la fecha de envío delasunto a la Corte Constucional. [18] Expediente Digital. Documento “03CJU-4954 Constancia de Reparto.pdf [19] Se reiteran las consideraciones expuestas en los autos 264 de 2021, 129 de 2020 y 415 de 2020, 155, 452 y 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. [20] Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. M.P: Guillermo Sánchez Luque. Radicación número: 25000-23-26-000-2006-0077901(36320). [21] A ese caso le era aplicable el Código Contencioso Administravo por lo que el alto tribunal destacó que era competente conforme loprevisto en el arculo 82 de esa ley en el entendido que la jurisdicción administrava es competente para conocer controversias derivadasde la acvidad contractual de las endades públicas. [22] Ibídem.

[22] Ibídem. [23] La Corte Suprema de Juscia ha sostenido que esa expresión se refiere a: “el restablecimiento de la situación patrimonial negava en laque puedan encontrarse aquéllos por la confianza que tuvieron en que el curso normal de la negociación no se interrumpiría.” CorteSuprema de Juscia. Sala de Casación Civil. M.P. Ruth María Díaz Rueda. Radiación número: 19001-3103-003-2000-00183-01.[24] Cerficado del jefe de la Oficina Jurídica de Centrales Eléctricas de Nariño CEDENAR S.A. E.S.P. Disponible en:hps://cedenar.com.co/wp-content/uploads/2022/09/CERTIFICACION-NATURALEZA-JURIDICA.pdf.